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有限责任公司股东资格的认定/高艳

作者:法律资料网 时间:2024-07-26 10:45:01  浏览:8632   来源:法律资料网
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有限责任公司股东资格的认定

高艳


  内容提要:股东资格,又称股东地位,是投资人取得和行使股东权利、承担股东义务的基础。由于长期以来我国公司法律的不尽完善,实践中公司法运作不够规范,如何认定股东资格标准不一,这在一定程度上造成了司法上的混乱,本文进一步阐述了股东认定股东资格应遵循的原则及基本思路,并对股东资格认定的几个问题提出了一些看法。
  关键词: 股东利益 公司章程 股东名册
  一 引言
  股东资格的认定是公司法案件审理中经常涉及的问题,如在股东权确认纠纷、股权转让纠纷、股东权纠纷以及债权人追究股东瑕疵出资责任的诉讼中,当事人都可能因此发生争议。
  二、认定股东资格应遵循的原则及基本思路
  股东资格认定难的原因,除了公司法缺乏明确的定义,公司法论著定义不一致外,(注:参见江平、方流芳主编:《新编公司法教程》,法律出版社1994年版,第134—137页;参见毛亚敏著:《公司法比较研究》,中国法制出版社2001年版,第122—127页;参见刘瑞复著:《中国公司法》,法律出版社1998年版,第116—117页;参见漆多俊著:《中国公司法教程》,四川人民出版社1994年版,第147页。)主要是因为股东在公司的设立和转让出资时的不规范操作。比如有的只在章程上签名盖章,但是没有实际出资;有的实际出资了,但是没有在章程上签名盖章,或者没有在工商注册登记或者股东名册中记载为股东;有的虽然在工商注册登记或股东名册中被记载为股东,但是从未履行股东义务和享有股东权利,如此等等。这些不规范行为在法律上的要害是,有的没有当股东的真实意思表示,仅在外观上具有股东的名义;有的有当股东的真实意思表示,但是在外观上看不出是股东;有的没有履行股东义务而享有股东权利,有的履行了股东义务但未享有股东权利。这就导致审判实践中产生了一个股东资格的认定标准问题,到底是以是否具有真实意思表示作为认定标准,还是以是否实际履行股东义务作为认定标准,或者还是以外观上是否具有股东的名义作为认定标准?应当说,每种标准都有一定的合理性,但当这些标准发生冲突时,法院该如何取舍?尤其在牵涉到股东对公司债权人承担责任时,有关公司的内外法律关系交织在一起,谁是股东的问题就变得更复杂。我们认为,人民法院应当在考虑各利害关系人间的利益平衡基础上,结合争议的法律关系的性质,选定合理的标准,对股东资格作出正确认定。确定有限责任公司股东资格的思路应遵循以下原则:
  (一)保持各方主体的利益平衡。有限责任公司股东资格的认定牵涉到股东、公司和债权人等多方主体的利益,其中,债权人和公司之间的关系属于交易制度范畴,股东和公司之间的关系属于公司制度范畴。认定股东资格既要充分维护交易制度,又要充分维护公司制度,使两种制度的功能都得到实现。
  (二)维护社团法律关系的稳定性。公司作为社团,所涉及的利益主体多、法律关系复杂,应当保持公司内部各种法律关系的相对稳定。认定股东资格应考虑到尽可能地使公司成立有效,使公司已成立的行为有效,不轻易否定公司已成立的行为,不轻易否定股东资格。
  (三)优先保护善意第三人的利益。保护善意第三人的利益,是维护市场交易秩序和安全的客观要求。具体地说就是认定股东资格涉及第三人、公司以及股东之间的利益冲突时,应当优先考虑善意第三人的利益。
  (四)体现商法的公示主义和外观主义。根据民事法律行为制度,取得股东资格作为一种民事法律行为,当事人应有作股东的真实意思表示,没有真实意思表示似乎就不应当认定为股东,否则有违意思自治原则之嫌。但鉴于相对人与公司交易,通常是通过公司的外观特征来了解和判断公司的资信状况,根据商法的公示主义和外观主义,公司应当将其股东、资本等基本情况以法定的形式予以公开,使交易相对人周知,相对人不承担因公司外观特征不真实而产生的交易成本与风险。因此,认定股东资格要考虑到当事人的真实意思表示,更要考虑到公司对外的形式性、外观性。
  (五)制裁法律规避行为。最常见的规避公司法的行为包括为规避一人公司而设挂名股东,为规避对公司股东资格的限制而设隐名股东。公司设立和出资转让中存在的法律规避行为,会危及公司法律制度和市场交易安全。认定股东资格时,应对法律规避行为加以规范和制裁,将相关法律关系调整到合法状态,使当事人的不法意图无法得逞。
  基于以上原则,认定股东资格应当按照以下基本思路进行:首先分析争议的法律关系是属于个人法调整还是属于团体法调整。在与公司相关的法律关系中,有些属于个人法上的法律关系,应当优先考虑个人法规则的适用,有些属于团体法上的法律关系,应当优先考虑团体法规则的适用。因为个人法注重行为人的真实意思表示,团体法强调行为的外观特征。如挂名股东、实际股东、隐名股东之间发生的股权确权争议,属于个人法的调整范围,应当根据当事人之间的约定探究其真实意思表示,并据实对股东资格作出认定。而股东与公司之间、股东与公司以外的第三人(包括股权受让人、公司债权人、股权质权人等)之间就股东资格发生的争议,则属于团体法的调整范围,无需探究公司股东行为的真实意思,可直接按公示(如工商登记)的内容认定股东资格。其次分析公司或第三人是否为善意。在公司或第三人对究竟谁是公司的实际股东是明知或应知的情况下,公司或第三人不得以公示主义与外观主义为由,选择对其有利的标准来认定股东资格。
  三、认定股东资格的依据与具体规则
  有限责任公司的股东应具备下列特征:1.在公司章程上被记载为股东,并在公司章程(包括公司设立协议,下同)上签名盖章,表明自己受公司章程的约束;2.向公司投入在章程中承诺投入的资本,实际履行了出资义务;3.在工商行政机关登记的公司文件中列名为股东;4.在公司成立后取得公司签发的出资证明书;5.被载入公司股东名册;6.在公司中享有资产受益、重大决策和选择管理者等权利。
  在诉讼中,这些特征就会物化为各种形式的证据,法院应当也只能根据有关证据分析争议的股东有无上述特征,进而对股东资格作出认定。问题是实践中完全具备上述特征的有限责任公司股东并不多见,更多的是只具备部分特征。为确定具体的股东资格认定规则,我们首先对上述几种股东特征对于认定股东资格的意义进行分析。
  1.关于签署公司章程。公司法规定,公司章程应当记载股东的姓名或者名称、股东的权利义务、出资方式和出资额等等,股东应当在公司章程上签名盖章。在公司设立时,应当将公司章程提交公司登记机关核准,在转让出资时要变更公司章程并要进行变更登记。据此,公司章程载明的股东签署章程的行为,说明行为人有作为公司股东的真实意思表示。股东签署并经工商登记的公司章程对内是确定股东及其权利义务的主要根据,具有对抗股东之间其他约定的效力;对外具有公示的效力,是相对人据以判断公司股东的依据。
  2.关于实际出资。公司法规定,股东应当足额缴纳公司章程中规定的各自认缴的出资额,股东未缴纳所认缴的出资,应当向已足额缴纳出资的股东承担违约责任;出资评估不实、虚假出资的股东应当对公司承担差额补交责任,公司设立时的其他股东承担连带责任;对虚假出资的股东,工商行政部门可给予罚款、责令改正的行政处罚。可见,虽然实际出资是股东对公司最重要的义务,但股东不出资只会导致相应的民事责任和行政责任,并不必然否定其股东资格。从对外关系的角度看,是否实际出资显然不影响股东资格的认定。在公司内部关系中,是否实际出资本身也不影响股东资格的取得,但公司可通过调整股权结构或依法减资取消未出资股东的股东资格,未出资的股东向公司主张股东权时,公司可对其行使抗辩权。因此,是否实际出资不是股东资格的决定性条件,不能仅以未出资否定股东资格,也不能简单地认定实际出资者就是股东。
  3.关于工商行政部门对公司股东的登记。公司注册登记的功能主要是政府对进入市场交易的市场主体资格进行审查,以减小市场交易的整体风险,其内容因其公示性而对相对人具有确定的效力。由于公司注册登记是公司成立的法定程序,公司成立登记客观上具有使出资人成为股东的设权性效果,但工商行政部门对公司股东的登记本身并无创设股东资格的效力,其本质上属于证权性登记,只具有对善意第三人宣示股东资格的证权功能。工商行政部门对公司股东的登记材料可以作为证明股东资格并对抗第三人的表面证据,相反,第三人也有权信赖登记材料的真实性,即使登记有瑕疵,按照商法外观主义原则,第三人仍可认为登记是真实的,并要求所登记的股东按登记的内容对外承担责任。因此,工商行政部门对公司股东的登记在股东资格认定时具有相对优先的效力。
  4.关于出资证明书。有限责任公司签发的出资证明书(包括股权证书,下同)与股份有限公司签发的股票一样,只是一种物权性凭证,是证明股东所持股份或出资的凭证。出资证明书是认定股东资格的初步证明,不能仅以出资证明书即认定持有人具有股东资格;因此出资证明书在认定股东资格中也无决定性的效力。
  5.关于股东名册。股东名册的记载具有权利推定力,即虽不是确定股东的权利所在的根据,但是是确定谁可以无举证地主张股东的形式上资格的依据。(注:参见[韩]李哲松著:《韩国公司法》,吴日焕译,第243页。)因此,股东名册上记载的股东通常可确认其股东资格,否认股东名册上记载的股东的权益者应当承担举证责任。另一方面,将股东记入公司股东名册,是股东的权利,是公司的义务。股东名册未记载的股东,也不是必然没有股东资格,因为公司拒不作股东登记或登记错误,属于履行义务不当,不能产生剥夺股东资格的效力。
  6.关于实际享有股东权利。享有股东权利是取得股东资格的结果,而不是取得股东资格的条件或者原因。简单地从这个角度看,以享有股东权利为由主张股东资格是不能支持的。但是从保持公司的稳定性的角度讲,如果否定已实际享有股东权利的当事人的股东资格,将导致其在公司中的行为无效,使许多已确定的公司法律关系发生改变,影响交易安全和社会稳定。权衡各方利益,我们认为对实际享有股东权利的当事人,原则上应当认定其股东资格,但是不能反过来认为没有实际享有股东权利的就不是股东,因为被公司不当剥夺或限制股东权利的股东和不召开股东会、不分配利润的家族性公司,客观上都是大量存在的。
  通过对上述的股东特征进行分析可以发现,它们大致可分为两类:工商行政部门对公司股东的登记、公司章程和股东名册的记载属于形式特征,签署公司章程、实际出资、取得出资证明书及实际享有股东权利属于实质特征。当与股东上述特征相关的证据相互之间发生矛盾和冲突时,人民法院应当按照争议当事人的具体构成,优先选择适用相应的证据,对股东资格作出正确的认定。1.在公司债权人诉请出资不足的股东承担公司债务清偿责任的诉讼中,应根据形式特征特别是工商行政部门的登记来认定股东资格,但根据实质特征,公司设立存在规避法律行为的除外。如工商登记文件中载明的股东一般不能以自己实际上是挂名股东为由,要求免除其对公司债权人应承担的出资不到位的民事责任,但其承担对外责任后可以根据约定向实际股东追偿。但设立挂名股东的目的是为了规避法律对一人公司的禁止性规定,公司实际股东仅为一人的,不应再认定挂名股东的公司股东资格,而应认定该公司不符合法定条件,实质上为私营独资企业,并判令业主(实际股东)对公司债务承担无限清偿责任。2.在公司或其股东与公司以外的股权受让人、股权质权人对股权转让人、出质人的股东资格发生争议时,亦应根据形式特征特别是工商行政部门的登记来认定股东资格。3.在股东与公司之间就股东资格发生争议时,应优先根据公司章程、股东名册的记载作出认定,但根据实质特征能作出相反认定且股东或公司在行为时应当知情的,依实质特征认定股东资格。如股东虽然实际出资并持有出资证明书,但未签署公司章程,公司章程、股东名册、工商登记均无记载的,应认定其股东资格尚未取得。又如股权转让后,股东名册和公司章程未进行变更前,公司知道或应当知道股权转让行为的,应向受让人分配股利,否则公司仍得向转让人分配股利,受让人只能通过个人法上的权利,请求转让人向其退还股利。4.在发起人股东(包括挂名股东、实际股东与隐名股东)之间发生争议时,应优先根据实质特征特别是签署公司章程和实际享有股东权利来认定谁是股东。实质特征不够明显的,可结合形式特征加以认定。如签署公司章程且工商登记或股东名册有记载的,应认定其具有股东资格。如工商登记、公司章程有记载且实际享有股东权利的,即使未实际出资、未签署公司章程,也应当认定其具有股东资格。仅有公司章程、工商登记的记载,但未签署公司章程、未实际出资、未享有股东权利的应认定其不具有股东资格。仅凭实际出资和持有出资证明书或实际出资和股东名册有记载不能认定其具有股东资格,但已实际出资,且能证明是由于办理注册登记的人的过错致使错误登记的或者漏登的,应当认定该出资人有股东资格。5.公司设立时股东未依约出资导致公司注册资本未达到法定最低限额的,属于虚假出资骗取公司登记的行为。无论关于股东资格的争议发生在该公司的股东之间,还是股东与公司之间以及股东与公司以外的第三人之间,无论该被争议的股东是否实际出资,均应当认定其不具有合法的股东资格。因为虚假出资骗取公司登记的,应认定公司设立无效。公司不具备法人资格,各出资人均不应认定为公司股东,他们应当按照合伙关系对内对外承担民事责任。
  四、几种特殊股东的资格认定
  (一)关于冒名股东
  冒名股东包括以根本不存在的人的名义(死人或虚构者)出资并登记和盗用真实的人的名义出资并登记两种情形。对前者应认定实际出资人取得股东资格。这样认定能防止因股东缺位导致股东的权利义务无人承受,有利于维护公司团体法律关系的稳定。对后者也不应当认定被盗名人为股东,被盗名人对内对外都承担责任,因为被盗名人对此一无所知,不具备股东的任何本质特征。但如果认定被盗名人不具备股东资格导致出现一人公司,就应当由盗名的股东对外承担无限责任。
  (二)关于挂名股东和隐名股东
  挂名股东,又称借名股东、名义股东或“空股”,是指具有股东的形式特征,但基于与他人(公司其他股东或公司登记股东以外的第三人)的约定,其名下的出资全部或部分由他人投入并由他人享受股东权利的人。与挂名股东相对应,该实际出资的他人通常被称为隐名股东。在公司存在挂名股东、隐名股东的情形下,可按以下规则认定公司的股东:
  1.公司工商登记有两名股东,但股东之间约定公司全部出资由一名股东投入,另一名股东不出资,也不享有股东权利。这种情形的实质是出资人既想自己独自经营,又想利用有限公司的形式承担有限责任,为了规避公司法对有限责任公司股东人数的限制,借用他人名义设立公司,且双方对规避公司法的规定通常都是明知的,故应认定公司设立行为无效,该公司实为私营独资企业。“公司”内部的权利义务关系按挂名协议的约定处理,“公司”对外债务应由出资人承担无限责任。
  2.公司工商登记有三名股东,股东之间约定出资由其中两名股东投入,另一名股东既不出资,也不享有股东权利。这种情形下,公司设立有效,该挂名股东对外应承担股东责任,其与公司及其他股东之间的权利义务关系按挂名协议处理。
  3.公司工商登记有两名股东,其中一名股东与股东以外的第三人约定,其出资与股东权利由该第三人投入和享有。这种情况下,当挂名股东与该第三人(即隐名股东)就股东资格发生争议时,应按双方的挂名协议据实确认隐名者的股东资格。但当挂名股东或隐名股东与公司或第三人就股东资格发生争议时,不能以挂名协议的约定对抗善意第三人,应认定登记的股东(即挂名股东)具有股东资格,不应认定隐名者为公司股东。如果公司或公司所有股东知道或应当知道挂(隐)名协议或公司允许隐名者以自己的名义行使股东权利的,在股东与公司之间发生争议时,应认定隐名者的股东资格。隐名者既可能是为了规避公司法对投资主体身份的限制性规定,也可能出于正当经营投资策略的需要,其中隐名者作为公司投资主体身份违反法律规定的,不论什么情况下,都不应认定其股东资格。
  4.公司工商登记有两名股东,其中一名股东的出资部分由股东以外的第三人投入,且该部分出资的股东权益归该第三人享有。这种情形下的股东认定规则与第3相同。
  (三)关于“干股”股东
  “干股”股东是指具备股东的形式特征并实际享有股东权利,但未实际出资的股东。“干股”股东与挂名股东的不同之处是后者不享有公司股东权利。“干股”多是基于公司及公司其他股东的赠与而形成,其出资可能由其他股东代缴,也可能未实际缴纳。对于“干股”股东,无论其名下出资有无实际缴纳,原则上都应认定其具有股东资格。如其名下出资已实际缴纳,其与实际出资股东之间的关系按垫资或赠与关系处理。如其名下出资未实际缴纳,应负补足出资义务。实践中,如“干股”系接受贿赂等违法犯罪行为取得,只需要将其份额作为非法所得没收,进行拍卖转让,不影响对其股东资格的认定。
  (四)关于股权转让人和受让人
  通过与公司股东签订股权转让合同并办理股权交付和登记手续,也是当事人取得股东资格的一种方式。对于因股权转让人或股权受让人的股东资格发生的争议,应坚持以股东变更登记为基本标准,尊重股权实际转让事实的原则。1.公司对股权转让有审核是否合乎公司法及公司章程规定的权利,而公司办理变更登记可视为公司对股权转让和受让人股东资格的确认,对公司及其股东均有约束力。2.若受让人已事实上承受了转让方的出资额,实际上已参与公司的经营管理,行使股东的权利并承担相应义务,但公司未办理股东变更登记手续,应该尊重事实,尊重实际已存在的法律关系,认定受让人具有股东资格,并责令公司将受让人记载于股东名册。3.办理工商变更登记手续,属于行政管理行为,仅是对当事人已经发生的股权转让事实加以确认,是否进行工商变更登记不影响受让人股东资格的取得。但公司以外的第三人根据工商登记确定股东的,公司以及股权转让人和受让人不能对抗第三人。4.若股权转让合同约定以办理完毕工商和(或)股东名册变更登记手续为股权转让生效条件的,未办理完毕工商和(或)股东名册变更登记手续之前,股权的转让不发生法律效力,仍应认定转让人为公司股东。
  五、结语
  有限责任公司股东资格的认定,对于正确处理好相关公司法律纠纷意义重大,公司章程的记载对股东资格的认定具有较高的效力,股东名册对股东资格具有推定效力而工商登记则具有最高的公示效力,在实践中对于出资瑕疵的股东应区别不同情形加以认定,对隐名股东的认定要从严把握。


  参考文献
  [1] 徐晓松主编:《公司法》 ,中国政法大学出版社。
  [2] 张新文主编:《公司法实务与案例评析》,知识产权出版社。
  [3] 蒋大新主编:《公司法律报告》,第一卷 中信出版社。
  [4] 周文苏主编:《新公司法论》,法律出版社。
  黑龙江省北安市人民法院•高艳
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教育部关于加强教育法制建设的意见

教育部


教育部关于加强教育法制建设的意见

 (1999年12月2日)

 教究[1999]7号


  依法治国,建设社会主义法治国家,是党的十五大和宪法确立的党领导人民治理国家的基本 方略。为在教育领域贯彻实施这一基本方略,加强教育法制建设,全面推进依法治教,现提 出以下意见。
 一、进一步认识依法治教的重要性和必要性。依法治教是21世纪我国教育事业深化改革,加 快发展的必然要求。社会主义市场经济体制的建立与逐步完善,要求建立与之相适应的以法 制为基础的教育体制和运行机制;社会主义民主与法制建设的不断深入,要求完善教育法律 制度,保障公民的受教育权和人民群众参与教育事业管理的权利;依法行政,建设廉洁、勤 政、务实、高效政府的目标,要求教育行政部门进一步转变职能,正确行使权力,严格依法 办事;全面推进素质教育,提高国民素质,培养和造就21世纪的一代新人,根本上要靠法治 、靠制度保障;教育改革和发展中出现的新情况和新问题,要求更多地运用法律手段予以调 整、规范和解决。因此,教育领域必须按照依法治国基本方略的要求,进行深刻的观念更新 与制度变革,加强法制建设,全面实行依法治教。
 二、我国教育法制建设取得了显著成绩,为教育改革和发展提供了有力的支持和保障。全 国人大及其常委会先后制定了《学位条例》、《义务教育法》、《教师法》、《教育法》、 《职业教育法》、《高等教育法》,以及《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》等 有关教育的法律,国务院制定了16项教育行政法规,各地制定了100余项地方性教育法规, 初步形成了有中国特色的社会主义教育法律法规体系。教育法律的实施与监督工作,越来越 受到各级人大、政府的重视。教育普法工作广泛开展,行政执法与执法监督工作不断推进, 教育法制工作的机构、队伍建设得到加强,为今后全面推进依法治教奠定了良好基础。但从 总体上看,教育法制建设还不能适应依法治国、依法治教的要求;教育系统的法制观念还比 较薄弱;依法行政、依法治校尚未成为教育行政部门、政府有关部门及学校的自觉行为;教 育法律的配套性法规、规章尚不完善;法律规范的针对性和可操作性需要进一步加强;行政 执法与执法监督不力的现象较为普遍。
 三、进一步明确加强教育法制建设的目标。从现在起,到2005年或更长一段时间,教育 法制建设要以党的十五大精神和宪法确定的基本原则为指导,遵循社会主义法制统一原则和 "有法可依、有法必依、执法必严、违法必究"的基本方针,将教育事业的管理与发展全面 纳入法治的轨道。形成与教育改革和发展需要相适应的,层次合理、内容完备的教育法律法 规体系;逐步完善教育行政决策和管理制度,做到严格、规范地履行法定职责,提高依法行 政水平;建设一支具有较高素质的教育行政执法队伍,形成公开、公正、公平的教育行政执 法与执法监督制度;落实各级各类学校的办学自主权,做到依法自主管理学校;努力提高广 大教育工作者的法制观念和法律知识水平,使依法办事成为共识。
 四、完善和加快教育立法。要按照法制统一的原则和法定的立法权限,进一步推动教育法律 法规体系的完善,加快教育法律的配套性法规、规章的制定。适时提出《义务教育法》、《 学位条例》的修改草案;积极配合做好《民办教育法》的立法工作,逐步完善促进民办教育 发展和规范管理的规章、规范性文件。要依据教育法律法规的规定,针对社会普遍关注、影 响教育改革和发展的若干重要问题,制定有关的部门规章及规范性文件;依照全面贯彻国家 教育方针、面向全体学生、促进学生全面发展的原则,建立全面实施素质教育的规章和制度 。要积极推动教育法律、行政法规的实施细则等配套性地方法规及规章的制定,加快地方教 育立法的进度。对教育工作中的热点难点问题而国家尚未立法予以规范的,可以依据法律确 立的原则,根据地方实际制定暂行规定,使之成为国家教育法律法规的有益补充。
  要进一步提高教育立法质量,增强立法的系统性、合理性和可操作性。要加强立法的前期调 研工作,做好拟制定的法律法规草案及规章的可行性论证,广泛听取意见,深入调查研究, 准确把握党的政策和有关法律规定,实现教育立法决策的民主化、科学化。要建立规章、规 范性文件的制定程序和合法性审查制度,健全备案制度;重视现行规章、规范性文件的审查 、清理工作,对不符合改革的原则与精神,或与上位法相抵触的,要依照法定权限和程序及 时修改或废止。
   五、严格做到依法行政。依法行政反映了行政机关运作方式的基本特征。教育行政部门、政 府有关部门依法行政,是实现依法治教的关键。各级教育行政部门要努力转变领导方式和管 理方式,转变已经不能适应依法治国、依法行政要求的观念、工作习惯、工作方法,善于运 用法律引导和保障教育的改革和发展,尊重、落实和维护学校的自主权。严格依据法律法规 的规定,明确本部门及各职能机构行使行政权力的权限与程序,保证行政决策、行政行为符 合法律的规定与原则。逐步实行政务公开,将涉及群众切身利益事务的办事规则、程序及监 督途径向社会公布。依法理顺政府与学校的关系,明确各教育主体的权利和义务,依法管理 学校。促进学校法人制度的建立与完善,并逐步建立健全对学校的监督与评估机制。依据保 障教育优先发展战略地位的法定原则,积极推动落实教育经费"三个增长"、提高教师待遇 等法律规定。要依据有关的法律法规,明确对社会力量办学的管理职责,健全审批程序,规 范管理行为,保障社会力量办学的健康发展。
  加大教育行政执法力度。各级教育行政部门应自觉履行教育行政执法主体的职责,健全 以行政领导责任制为主的执法责任制,明确行政执法程序,依法处理、纠正教育活动中的违 法行为。切实保障适龄儿童和青少年受教育的基本权利,坚决制止侵犯学生合法权益、特别 是损害未成年人身心健康发展的违法行为,保障学生的健康成长。要与政府有关部门相配合 ,依法整治校园内部和周边环境,维护学校的正常教育教学秩序。建立健全处理教师申诉、 学生申诉的程序与机制,加强与人民法院的沟通,运用司法手段解决各种教育纠纷,保护学 校、教师和学生的合法权益。
  六、积极推进依法治校。各级各类学校特别是高等学校要提高依法管理学校的意识,依据法 律、法规的规定,尽快制定、完善学校章程,经主管教育行政部门审核后,按章程依法自主 办学。要依法实施教育教学活动,保证教育方针的全面贯彻执行。建立校务公开制度,明确 学校重大事务和涉及教职工切身利益事项的议事、决策与监督程序,发挥教职工代表大会在 学校民主管理和监督中的重要作用。依法规范校内各种管理制度,切实保护学校、教职工和 学生的合法权益,积极协助有关部门对侵权行为进行查处。认真配合教育行政部门依法进行 的督查和评估,不断提高依法治校水平。
  七、完善教育行政执法监督机制。各级教育行政部门要加强行政执法监督工作,推行评议考 核制,建立行政执法错案赔偿制和行政执法人员过错责任追究制。贯彻落实《国务院关于贯 彻实施〈中华人民共和国行政复议法〉的通知》(国发[1999]10号)的要求,建立、 明确本部门受理行政复议案件的机构与程序,做好行政复议工作,切实做到有错必究。依法 加大上级教育行政部门对下级教育行政部门行政执法工作的指导、监督力度。各级教育监察 部门要依法强化对行政执法机构及其工作人员的监督,保证其负责、正确地履行职责。继续 完善教育督导制度,各级教育督导机构要加强对教育法律执行情况的督导检查,在继续进行 "两基"督导检查的同时,强化对有关素质教育的法律规定执行情况的督导检查,推动建立 实施素质教育的保障机制。教育行政部门要主动配合人大、政府法制工作部门和其他行政部 门依法进行的监督检查,逐步建立和完善教育执法接受群众和舆论监督的制度。
  八、加强教育普法工作,为依法治教创造良好环境。要把对教育法律、法规的学习、宣传、 普及作为全面依法治教的基础性工作,按照普法规划有组织、有步骤、有重点地开展。教育 行政部门工作人员,特别是领导干部和教育行政执法人员,要首先带头学法,掌握基本的法 律知识,熟悉教育法律法规的有关规定。各级教育行政部门要会同有关部门,分批对地方负 责教育工作的领导、学校负责人等进行教育法律法规和法律基本知识的培训,并形成制度。 要将教育法律、法规和法律基本知识,作为教育行政部门工作人员、学校负责人培训考核的 重要内容。加强对各级各类学校教育普法工作的指导,在广大教师、学生中开展法律、法规 学习和法制教育,并面向社会,采取多种形式宣传教育法律,促进形成知法、守法、依法履 行职责和规范行为的社会氛围,为全面实施依法治教奠定基础。
  九、加强教育法制工作机构和教育行政执法队伍建设。各级教育行政部门要按照国务院机 构改革中加强政府法制工作的精神,进一步建立健全本部门的教育法制工作机构,充分发挥 法制工作机构在立法、普法、行政执法与执法监督等法制工作中综合协调、归口管理的职能 作用,并按照实施各项法定教育行政执法制度的要求,配备政治、业务素质较高的人员充实 到法制工作岗位,使教育法制机构的设置和人员的配备与教育法制建设任务相适应。建立健 全行政执法人员的培训、考核和持证上岗制度,切实提高行政执法人员的政治素质和执法水 平。要加强教育法律服务工作,支持社会中介组织开展教育法律咨询与服务,探索建立教育 法律援助制度,促进教育法律服务体系逐步健全。
 十、切实重视和加强对教育法制建设的领导。各级教育行政部门要在党委、政府的领导 下,将教育法制建设作为贯彻依法治国基本方略,保障教育事业健康发展的一项根本任务, 认真抓紧抓好。建立主要领导亲自抓法制工作的责任制度,定期研究、及时解决本部门教育 立法、行政执法与执法监督中的重要问题。要把依法行政、依法治校的情况作为考核教育行 政部门工作人员、学校负责人工作实绩的重要内容。
  各地教育行政部门要按照本意见的要求,结合当地实际,制订有效的落实措施,不断推进教 育法制建设,提高依法治教水平,开创教育事业改革和发展的新局面。

关于治理垃圾短信的若干意见

王春晖


引言:近几年,基于移动通信网络的移动信息服务业因其使用方便、服务快捷,得到了广大用户的欢迎。但是伴随着移动通信的快速发展,一些不法分子利用移动通信网络发送了大量的带有非法或不健康的垃圾短信;这些垃圾短信严重地影响了广大移动用户的日常工作和生活,不但让广大用户感到厌恶,而且也越来越成为一种社会公害。移动通信用户开始对现代移动通信带来的麻烦感到头痛,并对运营商和政府的相关管理部门的社会形象产生了一定负面影响。因此,消除垃圾短信,为广大用户提供一个安全、高速、健康的短信服务环境成为移动运营商和政府相关管理部门的一个重要任务。据中消协统计,垃圾短信已与通话质量、资费标准一起成为手机消费遭抱怨指数最高的三大问题。为此,在经过大量的调研之后,提出以下治理垃圾短信的建议:
一、关于垃圾短信的定义及其违法性
点对点垃圾短信是指从某一客户端号码(网内或网外)发起的,带有非法或不健康信息内容或未经用户允许向用户群发的广告信息或其它内容的信息。 从侵权法的角度上讲,垃圾短信应该是指未经接受者同意的,包含违背法律规定或具有广告信息内容的或以恶意报复他人为目的的、侵害接受者通信自由、生活安宁或违背社会善良风俗的信息。
垃圾短信的违法性主要表现在:侵害公民的生活安宁权和通信自由权。所有的垃圾短信除了具有上述违法性外,不同类型的垃圾短信都具有其不同的违法性,比如说办假证、卖枪支、黑车、假发票等违法信息违反了刑法、治安处罚法等法律;未经接受者同意发布具有广告性质的信息,如公司通或个人过短信推销其新产品或服务违反了广告法、电信管理条例等法律;发送骚扰、报复以及黄色内容性质的信息违反了民法通则、电信条例等相关法律、法规,对于发送不同类型的垃圾短信的法律责任应根据其内容适用不同的法律法规。
二、治理垃圾短信的法律与政策依据
短信从它诞生之日起就与法律发生着密切的联系,前者是中国人的一种特殊通信生活方式,后者则是任何类型的社会都不可或缺的秩序保障,任何法律都不是全部社会秩序的基础,在国家法之外、之下还存在着许多不是法律规则的秩序。无论怎样讲,社会绝不能容忍无序或至少不能容忍长期无序的有害信息的存在,只要是违反社会秩序的信息和行为存在必须进行规制。有人(包括一些学者)认为我国《宪法》第四十条规定:“中华人民共和国公民的通信自由和通信秘密受法律的保护。除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要,由公安机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外,任何组织或者个人不得以任何理由侵犯公民的通信自由和通信秘密。”据此,他们认为电信运营商过滤与拦截移动垃圾短信是违法的。我认为这是对《宪法》第四十条的曲解,或者至少是对《宪法》第四十条没有完整了解所形成的一种片面认识。《宪法》第五十一条同时规定: “中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”据此,公民在行使通信自由的同时,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”
应该指出,《宪法》第五十一条是对公民行使宪法权利的限制性规定,是公民行使权利的前提和基础。因此,电信运营商对违法的垃圾短信进行治理(过滤、拦截与限制)不但有最高法律效力的宪法支持,也有法律、行政法规和国务院主管部门的规范性文件的明确规定。目前,治理垃圾短信的主要法律、法规和政策性规范性文件有:
1、《治安处罚法》第四十二条第五款规定:多次发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息,干扰他人正常生活的,处五日以下拘留或者五百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。该款中的“多次”指的是3次或3次以上。
2、《民法通则》第七条规定:“民事活动应当尊重社会公德,不得损害社会公共利益,……扰乱社会经济秩序”。如果当事人利用移动通信实施破坏公序良俗,诸如利用移动通信进行诈骗、散布谣言,侵犯公民的安宁权,扰乱社会秩序,破坏社会稳定、宣扬邪教和封建迷信、散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪等,电信运营商应按照《电信条例》第67条的规定协助公安机关予以查处,并有权单方终止移动通信服务
3、《电信条例》第五十七条规定: 任何组织或者个人不得利用电信网络制作、复制、发布、传播含有下列内容的信息:1.反对宪法所确定的基本原则的;2.危害国家安全,泄露国家秘密,颠覆国家政权,破坏国家统一的;3.损害国家荣誉和利益的;4.煽动民族仇恨、民族歧视,破坏民族团结的;5.破坏国家宗教政策,宣扬邪教和封建迷信的;6.散布谣言,扰乱社会秩序,破坏社会稳定的;7.散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的;8.侮辱或者诽谤他人,侵害他人合法权益的;9.含有法律、行政法规禁止的其他内容的。凡是发送的短信含有上述9项内容的及用户认为它骚扰用户的正常生活或有不良信息的就是垃圾短信。
《电信条例》第六十二条明确规定: 在公共信息服务中,电信业务经营者发现电信网络中传输的信息明显属于本条例第五十七条所列内容的,应当立即停止传输,保存有关记录,并向国家有关机关报告。这里的有关机关主要指公安机关和通信行政管理机关。
4、公安部、信息产业部和中国银监会发布的《关于依法开展治理手机违法短信有关工作的通知》划定了违法短信的5条标准:1、假冒银行或银联名义发送手机违法短信进行诈骗或敲诈勒索公司财物的;2、散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖内容或者教唆犯罪、传授犯罪、传授犯罪方法的;3、非法销售枪支、弹药、爆炸物、走私车、毒品、迷魂药、淫秽物品、假钞、假发票或者明知是犯罪所得赃物的;4、发布假中奖、假婚介、假招聘,或者引诱、介绍他人卖淫嫖娼的;5、多次发送干扰他人正常生活的,以及含有其他违反宪法、法律、行政法规禁止性规定的内容的。
5、信息产业部《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》,要求各相关信息服务业务经营者对所接入的信息服务业务事先进行信息内容审核、实时监测与设立专门的用户不良信息投诉受理平台,发现含有或用挑逗性语言散布国家明令禁止内容的信息不得接入和传输;对已接入和传输的,一经发现,应按《电信条例》第六十二条规定要求立即停止接入和传输,保存有关记录,并向相关电信主管部门报告。
通过上述法律分析可以看出,治理垃圾短信并不是处于法律和监管的空白中,而是有详实具体的法律、法规和政策可依,所以电信运营商一定要理直气壮地坚决依法治理垃圾短信。
三、治理垃圾短信的若干建议
从短信的发送者来区分,垃圾短信可以被分为四种形式:由不法分子发出的违法短信、SP制造的“短信陷阱”、在公众间流传的不良短信、由地下短信群发公司发出的广告短信。通过对市场垃圾短信的定量和定性分析,我认为单纯依靠技术手段治理垃圾信息,制裁力度有限,企业需要投入大量资金,而且力度单薄,威慑力小。所以,垃圾信息的治理急需强有力的法律和行政管理来支撑,形成以法律手段和政府行政手段为主,企业技术手段为辅的综合治理多维管理模式。
1、治理垃圾短信应由企业行为转变为政府的公权力行为
违法短信和垃圾短信的发送与传播不但具有民事和行政的违法行,有的已经构成刑事违法性,特别是短信诈骗是传统犯罪方式与现代通信手段相结合一种的新型犯罪形式,具有很强的专业性。因此,治理违法和垃圾短信一定要以政府的公权力为主,当然公司应主动履行社会责任,积极地与当地公安机关和通信管理机关配合。对于在运营中发现的违法和垃圾短信,应及时报告公安机关,由公安机关依照《治安处罚法》和《刑事诉讼法》进行处罚或侦查。在对垃圾短信治理之前(限制、过滤和拦截),应当与省级通信行政管理机关、公安机关、消费者协会等相关部门进行充分沟通,争取联合上述三家共同发文治理垃圾短信。
建议中央信息产业主管部门和公安部联合制订全国性的治理垃圾短信的规范性文件;省级电信运营公司还应积极地参与或发起关于治理违法和垃圾短信的地方立法活动,通过省级人大或政府制订治理垃圾信息的地方性法规。进一步以地方法规的形式规定垃圾短信的定义、垃圾短信的查处与制裁机制、有关部门的对治理垃圾短信的责任,对制造销售短信群发功能的设备进行许可管理,以及短信的采集、开发、处理、发布应遵循的原则和禁止性规定等。实际上,世界上已经有一些国家和地区对传送未经要求的商业信息的短信息(即所谓的垃圾信息)进行了立法,很值得我们借鉴。比如韩国政府就已为此立法。在韩国政府去年年底修改的《信息通信网法》中,对电话广告和垃圾短信问题做出了相应规定,比如,对未经用户同意发送电话广告和手机垃圾短信的行为韩国政府将处以最高3000万韩元(1美元约合1010韩元)的罚款。同时韩国政府还提醒市民在收到未经同意的电话广告和手机垃圾短信时,可通过电话和互联网向韩国非法垃圾邮件应对中心举报,从政府监管和用户维权两方面入手根除垃圾短信。再如德国国会在2003年通过了“联邦反垃圾邮件法案”(包括短信)。它规定,向用户推销商品和服务的手机短信均要征得用户的书面同意,从21时至次日8时发送的广告需要再次征得用户同意。如果发送色情等非正常信息,均被视为违法行为,将追究刑事责任。获得用户同意的广告商在发布手机短信广告时,必须注明“广告”字样和发送者的单位及电话等。一些短信下载等必须明码标价。滥发垃圾短信者,最高可处以最高5万欧元的罚款。
2、限制发送短信数量
对短信进行流量控制,也就是说,规定手机用户每月、每天或每小时发送短信数量不得超过多少条。如果超过了,监控系统就提示运营商采取管理措施,比如查询他发送的内容,确认是有害短信后停机,并列入黑名单。 有的城市规定为单个用户在一小时内发送短信超过100条的,就会列入内容检查范围。有的城市则规定为每小时最多只能30条或每天50条,超过后将进入检查流程,确认无害后才予放行。目前,中国移动是根据单位时间内发送量对垃圾短信进行判断。判断的标准是:非节假日客户发送短信流量超过200条/小时、节假日客户发送短信流量超过500条/小时,系统应及时限制客户的短信发送功能,7天后解除限制。例如天津移动通过对网络系统投资改造,实现了对移动号码发送短信数量大于 100条的号码做自动拦截处理,通过系统自动判断属于垃圾短信的将及时限制该号码的短信发送功能,大大控制了垃圾短信的数量。我们认为,非节假日客户发送短信流量超过100条/小时、节假日客户发送短信流量超过300条/小时,系统应及时限制客户的短信发送功能,7天后再解除限制。为了保证正常发送短信流量较大的个人客户或行业应用客户正常使用业务,移动公司应建立“免限制白名单”制度,避免在治理垃圾短信的过程中给正常使用业务用户的造成不便。
3、推行手机入网“实名制”
实行手机实名制的出发点,是保障社会公共安全和维护消费者权益,建立个人通信市场发展所必需的信用体系;手机实名制的推行能有效控制违法短信、垃圾短信的传播,遏制短信犯罪,使消费者的合法权益不受侵犯,享受的电信服务更为安全、可靠和安心。例如泰国是实施手机实名制的典型国家。从2005年5月1日起,泰国政府推出一项针对手机预付卡的管理措施,要求购买预付费SIM卡的用户提供身份证或护照,这一措施是泰国政府为保护国家安全所做的努力之一。管理措施要求,现有的2150万预付费用户和在泰国的外国移动电话用户必须在6个月内(从2005年5月1日到2005年11月1日)将其身份证号码或护照号码提交给各自的电话运营商,并要求移动运营商的客服中心与每个用户进行联系。政府警告说如果用户没有在SIM卡登记的最后期限内进行登记将对其终止服务。我国公安部门已多次公开表示,要主动协同信息产业部门加强对手机短信的监控和管理,力争实行手机卡销售实名登记制度,封停涉案手机,采取技术手段制止“垃圾信息”泛滥蔓延。从2005年9月1日起上海实行手机实名制。上海新申请的手机用户必须凭本人有效身份证件购买移动电话用户身份识别卡,以前未进行实名登记的老用户也要在三个月内进行补登记。
4、建立用户黑名单制
建议公司建立用户“黑名单制”并尽可能在技术上对短信进行过滤,对手机短信进行监控。如果一个号码一分钟内发送短信超过8条或更多,将暂停这一手机号的短信发送功能,将其列入黑名单,并对用户的行为进行分析,如属恶意行为,立即报告公安机关,由公安机关通知移动或根据移动公司与公安机关、通信管理机关以及消费者协会共同发文规定的规定停止其短信业务。另外,应进一步改进定制手机的功能,建议移动通行运营商和手机制造商在定制手机的功能中设置短信拒收菜单,用户可以自己设置短信黑名单,直接在手机上操作屏蔽不愿接收的发送者号码和短信。
5、设置圾短信监控和拦截功能
电信运营商应增加垃圾短信监控和拦截模块,以便对垃圾短信进行有效监控和拦截。圾短信监控和拦截功能设施的设置应向省级公安机关和通信管理机关报告或审批,使公司的这项权利公共化。
1、对可疑用户进行监控。可疑用户,即在一定的时间段内向其它用户发送大量的、内容相同的短信。对这样群发短信的用户有必要列入监控的对象。
2、对可疑短信的监控。可疑短信,包括欺诈、不健康内容的短信,例如办证、色情服务等。将发送可疑短信的用户列为可疑用户或直接屏蔽这些可疑短信。
3、暂停和恢复可疑用户的短信发送功能。短信中心监控到可疑用户后,可以将其列入黑名单,暂停其短信发送功能,同时可根据需要向被列入黑名单的可疑用户发送短信告知。在一定的时间后,再恢复该用户的短信发送功能。
电信运营公司应启用信息安全过滤软件,以加大对各类垃圾短信的监控和拦截。例如天津移动根据天津相关部门要求,加强了对非法短信的打击力度,正式启用信息安全过滤软件,变被动取消用户的短信功能为主动拦截,即对每小时内发送非法短信量超过一定条数的号码进行实时短信监控和有效拦截,最大限度地减少个别用户群发垃圾短信造成的社会危害。 另外,建立关键屏蔽词库,如发现内容有问题的短信,系统就向工作人员报警,工作人员人工查询确认是有害短信后予以屏蔽。同时,对于同一内容连续发送的短信,应该对内容(发送位置和发送号码)进行监控,并要求公安部门配合监控。



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