能源部关于印发《水利水电施工企业基地建设暂行规定》的通知
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能源部关于印发《水利水电施工企业基地建设暂行规定》的通知
能源部关于印发《水利水电施工企业基地建设暂行规定》的通知
1992年10月9日，能源部
为了搞好水电施工企业的基地建设，进一步加强基地建设的管理工作。我部制订了《水利水电施工企业基地建设暂行规定》，现印发给你们，请结合本地区、本单位的实际情况贯彻执行。
附：水利水电施工企业基地建设暂行规定
为适应改革开放的需要，稳定水电施工队伍，切实解决其后顾之忧，同时为长远发展打好基础，水利水电施工企业（含水利水电总公司其它直属企业）要逐步建立永久性的生活、生产、教育相结合的多功能、综合性基地。为进一步加强基地建设的管理工作，制定暂行规定如下：
一、基地建设要有长远规划。地点应以中等城市为主，有条件的可依托大城市，避免在交通、生活和信息不便的工地投入过大资金。在建工程的临建费，除安排工地必须的临建外，应用于永久性的基地建设，以免造成浪费和损失。
二、基地建设应贯彻执行“国务院关于严格控制城镇住宅标准的规定”和“补充意见的通知”规定，不得随意超标。对个人集资或合作建房的标准，可根据当地人民政府城建规划的要求和本单位的实际情况酌定。
三、基地建设的资金来源，采用国家、企业、个人三者共同负担，多渠道筹集资金的办法，除由能源部统筹支持和企业在建安工作量中合理地提取一部分基地建设资金外，主要依靠各企业每年在自有资金中（水电机组试生产净效益）划出一定比例用于基地建设。同时要积极参加房改，执行当地政府的房改政策，采取个人集资和合作建房的方式筹集资金，加快基地建设速度。
四、基地建设要注重工程质量。认真贯彻建设部颁发的“关于提高住宅工程质量的规定”严格把好工程质量关，同时贯彻勤俭节约的原则，合理安排本企业建房队伍施工，避免资金浪费和外流。
五、基地建设是关系职工生活安定的大事，各单位要加强组织领导，应有一名局领导分工负责基地建设工作。
六、各单位要积极创造条件，逐步完善基地的配套设施，以适应改革开放、发展多种经营、发展第三产业的需要，并将基地建设规划、设计方案和年度建设计划报总公司备案。
七、各单位要制定严格的住房分配和管理制度，并经职工代表大会通过后贯彻执行。各级干部，特别是党员领导干部，要在各方面起模范作用，关心群众的疾苦，安排好他们的住宅和生活。
八、本规定由中国水利水电工程总公司负责解释。
九、本规定自一九九二年十月一日起执行。
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内容提要：社区矫正是我国社会管理创新的重要组成部分，是在犯罪治理领域进行管理创新的重要成果。作为一项重要的非监禁刑执行制度，为了实现社区矫正的法制化、规范化，我国应当通过立法完成社区矫正法律机制的构建。完整的社区矫正法律机制应当包括适用机制、执行机制、联动机制、保障机制、监督机制五个方面。在适用机制的构建中，要明确社区矫正的适用主体和适用对象，确立审前调查评估机制。在执行机制方面，应当确立犯罪风险评估、行为及心理矫正、监督管理、评价与奖惩、扶持帮助等多项制度。联动机制包括分工合作机制与异地托管、交流服务机制两项内容。保障机制包括人员、物质保障和犯罪人权利保障两大方面。监督机制构建中，应当实现内部监督、检察监督、被害人监督和社会监督多管齐下。
关键词：社会管理创新 社区矫正 法律机制
“社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”①其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更好的政治、经济和社会效益。自2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，研究并落实社会管理创新的途径、方法和模式成为各级党委、政府及司法机关工作的重点。2009年底召开的全国政法工作电视电话会议指出，现阶段我国政法工作的三大重点是社会矛盾化解、社会管理体制创新和公正廉洁执法。在这样的大背景下，刑事法律制度构建与完善应当紧紧围绕这三大重点工作进行。社区矫正作为一种非监禁刑的执行方式，是我国在刑罚执行实践中为提高非监禁刑的执行效果，有效预防和控制犯罪而采取的重要举措。在其法律机制的构建中，如何形成完备的法律机制以实现社会管理创新是本文探讨的重点。
一、 社区矫正与社会管理创新关系解析
（一）社区矫正是社会管理创新的重要组成部分
社区矫正是运用行刑社会化理念，对传统的非监禁刑罚执行方式进行改革，在吸收其它国家成熟经验的基础上，充分发挥专门机关、社会组织和志愿者群体的作用，对犯罪人进行教育矫正、监督管理、扶持帮助，以使其顺利回归社会的刑罚执行活动。作为一种非监禁刑的执行方式，社会矫正担负着教育、矫正犯罪人的重要职责，对于犯罪的防控具有重要的作用。而犯罪的治理与防控无疑是社会管理中至关重要的方面，因此，社区矫正是社会在犯罪管理方面的重要创新活动，是我国社会管理体制改革的重要组成部分。
（二）社区矫正是社会管理创新在犯罪治理领域的具体体现
我国的社区矫正是在2003年开始试点，2009年10月在全国全面试行的。在此之前，我国的刑罚全部是由国家专门机关执行的，即便是对被判处管制、宣告缓刑、假释的犯罪人也是由公安机关进行监管的。但由于公安机关要承担的社会治安管理、犯罪防控等多项繁重工作，因此，在实践中对非监禁刑的执行中常常因为警力不足而出现只监管不矫正、漏管、脱管等现象。其直接后果就是轻缓刑和监外执行难以有效发挥惩罚、预防和矫正功能。社区矫正的出现扭转了这一局面，实现了我国刑罚执行的“结构性和历史性的变革”，随着社区矫正的试点和全面推行，“不剥夺自由的非监禁刑将开始改变几千来在中国刑罚体系中‘陪衬’地位，与剥夺自由的监禁刑共同成为未来一定时期中国刑罚的主要刑种。刑罚与皮肉之苦的关联被剥离后，刑罚之与‘牢狱’的天然联系也将面临根本性改变，这种改变具有根本和长远意义，是刑罚形态和刑罚观念的革命性变革，是人类自由进程的重要组成部分。” ②可以说，社区矫正使我国的刑罚执行实现了多元化，体现了刑罚执行“非机构化”、“社会化”的发展趋势。这一改变既遵循了犯罪防控的基本规律，又能适应我国文化多元、包容性增强，节省司法资源等现实需求。社区矫正是刑罚执行领域一项卓有成效的重要创新，同时也是社会管理创新理念在犯罪领域的具体体现。
二、社区矫正法律机制的构建
2011年5月1日开始施行的《刑法修正案》（八）以及2012年修订的《刑事诉讼法》明确规定，“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。从立法层面上来看，社区矫正作为非监禁刑的执行方式已经具有了充分的法律依据。在多年的实践中，各个地区在社区矫正的制度建设、程序设置、工作方式采用等方面已经进行了许多尝试和探索，形成了各具特色的矫正模式，如北京模式、上海模式、浙江模式等。这些在实践中已经采用并取得较好成效的工作机制，为我国社区矫正工作的顺利开展提供了初步的制度保障。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》已于2012年3月1日起施行，这一司法解释是在深入调研论证和广泛征求意见的基础上做出的，为社区矫正实践工作的开展提供了较为具体的方案。但尽管如此，社区矫正毕竟是国家行使刑罚权的活动，把其纳入法制化轨道，通过立法对社区矫正机制予以确认是当务之急。
社区矫正法律机制是通过立法对社区矫正工作中具有普适性的制度、程序、方式、方法进行确认所形成的法律规范体系及其运行机制的总称。这一机制应当是在总结各地社区矫正工作经验的基础上，进行全面、系统的比较分析，从中选取具有普遍性和可行性的机制，经过合理整合形成的。经过系统研究，笔者认为完整的社区矫正法律机制应当包括适用机制、执行机制、联动机制、保障机制、监督机制五个方面。
（一）社区矫正的适用机制
1.明确社区矫正的适用主体
依据我国刑法和刑事诉讼法的规定，社区矫正的适用主体是人民法院。对犯罪人判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定监外执行，是法律赋予人民法院的权力，因此，人民法院在做出相应判决、裁定、决定的同时，就是在适用社区矫正。
2.确定社区矫正的适用对象
在社区矫正试点、试行阶段，其适用对象为“五种罪犯”，即被判处管制者、被剥夺政治权利者、被宣告缓刑者、获准假释者以及暂予监外执行者。在《刑法修正案（八）》施行及2012年《刑事诉讼法》修订后，对于被剥夺政治权利并在社会上服刑的犯罪人是否适用社区矫正存在争议。对此，《社区矫正实施办法》第32条规定“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。”本人认为，《实施办法》的规定是妥当的，因为立法并没有规定对被剥夺政治权利者适用社区矫正，故其并不是法定的社区矫正对象，但是由于其在社会上服刑，因此社区矫正机构有条件、有能力配合公安机关对其进行监督，在其自愿的情况下参加部分社区矫正活动也是可行的。对于刑满释放人员是否纳入社区矫正适用范围的问题，本人认为社区矫正措施中的帮助扶助措施、心理矫正措施对刑满释放人员顺利融入社会是有积极作用的，因此在刑满释放人员自愿的情况下可以对其适用，但应在立法中明确规定并把其与社区矫正的其他对象区别对待。因为对刑满释放人员进行的社区矫正在性质上并不是刑罚执行方式，而是对刑满释放人员的帮扶措施。
3.审前调查评估机制
审前调查评估机制是指人民法院在拟宣告缓刑和适用假释之前对被告人或犯罪人的居所情况、家庭状况、社会关系、一贯表现、犯罪后果及影响、社区居民和被害人意见等进行调查，进而评估是否宣告缓刑或适用假释的机制。新修订的刑法规定人民法院在适用缓刑、假释前要考虑对居住社区是否有重大不良影响，这就为审前调查评估机制的确立提供了法律依据。《社区矫正实施办法》规定“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”这一规定意味着人民法院既可以自行调查，也可以委托县级司法行政机关进行审前调查。本人认为，考虑到社区矫正适用与执行的衔接以及人民法院的案件负担情况，审前调查评估的主体应当以司法行政机关为主，人民法院可以派员参加调查，仅在确有必要时才可自行调查。
（二）社区矫正的执行机制
1.社区矫正主体的准入、培训机制
2012年修订的《刑事诉讼法》明确规定了社区矫正的执行主体是社区矫正机构，而司法实践中我国采用的是“坚持党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。”司法行政机关作为社区矫正主管机关的地位事实上已经形成，但仍有必要通过立法予以明确，以便各部门之间进一步明确职责权限、实现执法统一、保障执法公正。
社区矫正的执行工作应该由司法行政机关的社区矫正专职工作人员全面管理。实践中，多数地区是由司法所工作人员负责社区矫正执行的。笔者认为，要保证社区矫正工作朝着专业化、规范化的方向发展，设立专门的社区矫正机构，配备专职社区矫正人员的观点是可取的。在司法行政机关下设专门的社区矫正工作机构，建立社区矫正官遴选机制是未来发展的方向。具体做法是通过公务员考试聘任具备法学、心理学、社会学等专业知识的高层次人才来担任社区矫正官，由其主管社区矫正工作，同时监督指导司法社工、社区矫正志愿者、社会帮教人员的矫正活动。当然，在过渡阶段，可以延续各地实践中的做法，由司法行政部门的社区矫正管理人员和抽调的劳动教养干警等担当社区矫正管理职责，同时积极号召专业人士、志愿者参与社区矫正工作。与此同时，要定期对社区矫正工作人员进行犯罪学、心理学、教育学和法学等方面的培训，经常性地开展工作经验交流活动，以不断提高他们的知识水平、增强工作能力。
2.犯罪风险评估机制
在社区矫正中，要通过社会调查对矫正对象的犯罪类别、自身性格、文化水平、家庭背景、社会交往、人身危险性、改造态度等情况等进行定期评估，对是否存在犯罪风险做出等级评定。这一评估结果一方面可以作为制定具体管理矫正方案的依据，另一方面也可以及时发现犯罪风险因素，及时预防再犯。
3.行为及心理矫正机制
以往我国的社区矫正工作中一个明显的不足是“重监管、轻矫正”。而社区矫正这一刑罚执行方式的优势恰恰在于有效的矫正而非监管。因此，在立法中，必须明文规定把对矫正对象的心理和行为矫正方案的拟订和执行作为工作重点。在工作中，必须针对每一个矫正对象拟定具有针对性的矫正方案，通过思想交流、公益劳动、心理疏导、行为矫治等措施有计划、有步骤地进行矫正工作。
4.监督管理机制
这是社区矫正机构对矫正对象的活动情况进行日常监督管理的机制。在对矫正对象的监督管理中，要采用分类型、分阶段、分级别的监管模式。即根据矫正对象犯罪类型及所处矫正阶段的不同，采用宽严不同的管理方式，在汇报的时间间隔、活动范围、劳动时间、走访和教育频率等方面实行分级处遇，设立按时报到制度、定期汇报制度、会客制度、请销假制度、迁居制度等。
5.评价与奖惩机制
在社区矫正工作中，要对矫正对象各方面的表现进行综合评价，做到评价结果与奖惩挂钩，激发犯罪人矫正的积极性、主动性。具体做法是在立法中确立评价奖惩制度的基本框架，由各地结合本地实际制定具体的奖惩办法。对于有违规违法行为的矫正对象，应该根据其违规违法的轻重程度，建立起以扣分、处分并附加电子监控、日报告、限制活动范围、增加公益劳动时数等处罚措施、行政拘留等行政惩戒和收监等司法惩戒措施构成的累进制的惩戒制度，实现惩戒的合理性、增强惩戒的针对性和实效性。对于矫正表现良好的矫正对象要建立以加分、表扬、降低监管级别和减刑等构成的、行政奖励与司法奖励相衔接的累进制奖励制度，以激发矫正对象矫正的自觉性和积极性。
6.扶持帮助机制
为了使矫正对象能够矫正犯罪心理和行为、重新回归社会，对于生活、求学、就业、医疗等方面存在现实困难的犯罪人要给予临时安置、技能培训、就业指导、社会救济等帮助。这些工作既要发挥社区矫正机关的主导作用，又要政府有关部门、民间组织、社会团体的辅助、支持和配合。因此，必须通过法律规定明确相关主体的地位、任务和责任。
（三）社区矫正的联动机制
“社区矫正工作是一项事关刑罚执行、罪犯改造、犯罪防控、社区安全、社会救助等诸多问题的复杂的社会系统工程”。③ 在运行过程中，不仅涉及到司法行政机关和公、检、法等政法机关，还涉及到财政、民政、劳动和社会保障等诸多部门。因此，为了保障社区矫正机制的有序、高效运行，各部门应当联合起来、统一行动。
1.分工合作机制
社区矫正的适用机构、执行机构、监督机构、辅助机构具有不同的职责。在实践中，他们应当既各司其职又相互合作，举政府和社会之全力保障社区矫正的顺利进行。就分工而言，人民法院为社区矫正的适用机关，司法行政部门负责领导、管理工作，检察院负责社区矫正各环节工作的监督，公安机关配合对矫正对象的监督管理及惩戒，财政部门负责社区矫正经费物资的保障，民政部门负责矫正对象基本生活的保障和救济，劳动和社会保障部门配合司法行政部门对矫正对象进行职业技能培训，以广开就业渠道，解决就业问题。就合作而言，在人民法院与司法行政部门之间要建立完善的衔接机制，实现法律文书送达、矫正对象交接的及时、顺畅；司法行政部门要积极配合人民检察院对社区矫正工作的监督，及时提供相关资料，接受监督检查，认真听取检察建议，纠正不当行为；公安、财政、民政、劳动和社会保障等部门要密切配合社区矫正机构的工作，积极主动地为社区矫正工作提供支持。
2.异地托管、交流服务机制
社区矫正的执行是分区域进行的，具有明显的地域特征。但现代社会生活中，人口流动已经成为一种常态。为了适应矫正对象求学、就业等需求，更好地帮助其回归社会，在社区矫正的执行中，应当建立异地委托管理和交流服务机制。在不同地区的社区矫正机构之间，形成良性的工作互助机制，跨地区地进行矫正对象的委托管理、交流服务。这样既能避免过分限制矫正对象流动而影响其发展的弊端，又能保障社区矫正工作的顺利进行，有效防止“脱管”、“漏管”现象的出现。
（四）社区矫正的保障机制
社区矫正工作的开展必须以充足的物质、人员保障为基础。为此，必须建立起与社区矫正工作实际相适应的保障机制。在物质保障方面，必须建立起经费划拨、筹集和捐赠等制度，为实施社区矫正提供矫正专项资金、工作场所和日常管理经费等方面的保障，逐步确立以中央财政划拨经费为基础，以地方政府提供工作场所、设置专项经费为支撑，以社会捐赠为补充的物质保障模式。在人员保障方面，应当扩大社区矫正专业人才的培养范围，在现有的社会工作、法学、社会学等专业下增设社区矫正方向，有针对性地培养适应社区矫正工作实际的专门人才。与此同时，在召募社区矫正志愿者时应当大力号召、重点动员具有心理学、法学、社会学等专业背景的人员参与社区矫正工作，以提高工作的专业化水平、增强矫正工作的实际效果。
社区矫正作为刑罚执行活动，在实施中必须充分保障矫正对象的合法权利不受侵犯，因此，权利保障机制不可或缺。在立法中，应该明确规定矫正对象的人格尊严、人身权利、财产权利等未被限制、剥夺的合法权利受法律保护，矫正对象对于侵犯其合法权利的行为具有检举、控告的权利，对于涉及其权益的奖惩决定有提出异议的权利，对于可能影响社区矫正公正实施的工作人员有申请回避的权利，在就学、就业和享受社会保障等方面有不受歧视的权利等。
（五）社区矫正的监督机制
社区矫正从本质上是行使刑罚权的活动，因此，必须对社区矫正的全过程进行有效的监督，以防止权力的滥用及行刑腐败的发生。笔者认为对社区矫正的监督应包括以下三个方面：
第一，专门机关监督。这一监督又可以进一步划分为内部监督、外部监督两个部分。就社区矫正的适用过程来看，上级人民法院要对下级人民法院进行内部监督，人民检察院对同级人民法院进行外部监督。就社区矫正的实施过程而言，上级司法行政机关有权对下级司法行政机关开展社区矫正工作的情况进行内部监督，各级司法行政机关有权对所辖区域内的社区矫正机构的工作进行内部监督，人民检察院有权对社区矫正的实施进行外部监督。在立法中，尤其要注意检察监督的方式、程序的设计，以保障检察监督收到实效，避免“走过场”。
第二，被害人监督。被害人是受到犯罪行为侵害的人，对于侵害自己的犯罪人能否适用社区矫正、社区矫正实施情况怎样、犯罪人的实际表现如何等关系切身利益的问题应当有表达意见、了解情况、提出异议等权利。这些权利可以概括为社区矫正决定阶段的监督权和执行阶段的监督权两个方面。在社区矫正决定阶段，要认真听取被害人的意见，通过立法确认其在不服决定时拥有上诉、申诉的权利。在社区矫正执行阶段，被害人在发现犯罪人严重违反监督管理规定或重新犯罪时，有通知公安机关对其进行处罚、请求社区矫正管理机关和法院撤销缓刑或假释的权利。 被害人是监督社区矫正依法进行的重要力量，必须通过立法对其监督权予以确认，通过合理的制度设置保障其监督权的有效行使。
第三，社会监督。国家其他机关、社会组织、新闻媒体及公民个人均可以对社区矫正的适用和执行情况进行监督，对于其中存在的违纪违法、滥用职权、玩忽职守等行为具有批评、检举、揭发等权利。社会监督是专门机关监督和被害人监督的重要补充，三种监督并用方可及时发现社区矫正工作中存在的问题，保证社区矫正取得良好的刑罚效果和社会效果。
综上，在《社区矫正法》的制定中，应当在全面考察各地社区矫正实践模式的基础上，在立法中对社区矫正的适用、执行、联动、保障、监督等具有普遍适用性和操作可能性的机制加以确认，以实现社区矫正适用和执行的规范化、法制化。
参考文献：
安徽省委办公厅 省人民政府办公
安徽省各级党政机关接待处理人民群众集体上访工作暂行办法
省委办公厅 省人民政府办公厅
第一条 为进一步加强对人民群众集体上访的接待工作，引导人民群众正确行使民主权利，促进社会主义民主政治建设，维护安定团结的政治局面，特制定本办法。
第二条 人民群众到党政领导机关上访，反映意见、要求，提出批评、建议，是行使民主权利的一种形式。广大人民群众应正确行使公民的民主权利，自觉维护机关工作秩序和社会秩序。
第三条 人民群众向党和政府反映问题，提出要求，不宜采取集体上访的方式。组织群众集体上访，既有碍生产秩序、工作秩序和社会秩序，又不利于对上访问题的正常处理。对于人民群众集体上访，应尽力劝阻；如劝阻无效，要认真接待和妥善处理。
第四条 人民群众集体上访，必须遵守宪法、法律和法规，不得携带武器、管制刀具、易燃、易爆及有毒物品，不得围攻殴打接待工作人员，不得扰乱机关正常工作秩序，不得侵占、损坏公共财物，不得煽动闹事。如有违犯，依法处理。
第五条 人民群众集体到党政领导机关上访，应实事求是地反映问题和提出要求；要服从接待部门安排，不得纠缠取闹和到党政机关院内或在大门口滞留。
第六条 人数较多的集体上访，由上访人员推出代表，向接待部门反映意见和要求，转达接待部门的接谈处理意见，配合接待部门做好接谈工作。
第七条 经过接谈，说明政策和处理原则后，集体上访群众应立即返回，不得滞留不归；即使按政策可以解决的问题，也应返回听候当地政府或有关部门处理。
第八条 集体上访群众在上访期间的食宿、路费一律自理。
第九条 各级领导和信访部门对本地区集体上访因素要经常进行调查分析，及时了解掌握集体上访信息。要主动深入群众，了解情况，协助基层做好超前工作；要坚持疏导的方针，说服群众，就地处理，避免越级集体上访。
第十条 对群众越级集体上访，要采取有效措施劝阻，并及时向上级报告；劝阻无效的，有关地区和部门要立即派出负责同志到上级机关协助做好劝返工作。
第十一条 对大批群众集体进京上访的，铁路、公路部门要积极配合有关地区和部门，采取必要措施劝阻。
第十二条 来访接待部门要先问明群众集体上访情况，并及时向领导汇报。对于纯属部门处理的问题，应介绍到有关部门接谈处理。对于情况复杂，涉及几个部门或地区的问题，可由来访接待部门牵头，由有关部门会同有关地区派来的同志接谈。
第十三条 对到党政领导机关门口或进入机关的集体上访群众，机关保卫部门要会同来访接待部门，动员他们到来访接待室或到临时指定的地点接谈。
第十四条 对人数众多、可能影响机关秩序和社会秩序的集体上访，公安部门可根据国务院和省委、省政府关于维护上访秩序的有关规定，派人到现场了解情况，宣传法制，维持秩序。对有违法行为和带头煽动闹事的组织者、操纵者，要视情节轻重，依法给予警告或收审，触犯刑律的
，要给以刑事处罚。
第十五条 集体上访发生的当地政府及其主管部门是处理集体上访问题的主办单位，应按照“分级负责，归口办理”的原则，主动接谈处理，不得互相推诿。对跨地区、跨部门和涉及面广的问题，有关单位和部门要密切配合，协商处理。
第十六条 处理集体上访反映的问题，要严格按照党的政策和国家的法律、法令办事，应该解决的要及时研究解决，不能解决的要坚持原则，不乱开口子。对重大问题和出现复杂情况时，党政领导要亲自主持接谈处理，或直接到群众中去做工作。
第十七条 经过接谈处理，集体上访群众仍不听劝说、滞留不归的，由有关地区和单位派人带回当地；对坚持不归、影响机关工作秩序和社会秩序的，可采取适当方式遣送，必要时公安部门予以协助，交通部门帮助安排车辆。
第十八条 集体上访群众返回后，当地党政领导和有关部门要进一步做好思想稳定工作，并把上访问题的调查处理结果报告上级领导机关。
第十九条 本办法自下达之日起试行。各地可根据本地实际情况，制定具体实施办法。
1989年4月14日
关键词：社会管理创新 社区矫正 法律机制
“社会管理创新，是指在现有的社会资源和管理经验的基础上，引入新的社会管理理念、知识和方法，对传统的社会管理模式及管理方法进行完善，从而建构新的社会管理机制，更好地实现社会管理目标的活动。”①其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更好的政治、经济和社会效益。自2004年党的十六届四中全会提出“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”以来，研究并落实社会管理创新的途径、方法和模式成为各级党委、政府及司法机关工作的重点。2009年底召开的全国政法工作电视电话会议指出，现阶段我国政法工作的三大重点是社会矛盾化解、社会管理体制创新和公正廉洁执法。在这样的大背景下，刑事法律制度构建与完善应当紧紧围绕这三大重点工作进行。社区矫正作为一种非监禁刑的执行方式，是我国在刑罚执行实践中为提高非监禁刑的执行效果，有效预防和控制犯罪而采取的重要举措。在其法律机制的构建中，如何形成完备的法律机制以实现社会管理创新是本文探讨的重点。
一、 社区矫正与社会管理创新关系解析
（一）社区矫正是社会管理创新的重要组成部分
社区矫正是运用行刑社会化理念，对传统的非监禁刑罚执行方式进行改革，在吸收其它国家成熟经验的基础上，充分发挥专门机关、社会组织和志愿者群体的作用，对犯罪人进行教育矫正、监督管理、扶持帮助，以使其顺利回归社会的刑罚执行活动。作为一种非监禁刑的执行方式，社会矫正担负着教育、矫正犯罪人的重要职责，对于犯罪的防控具有重要的作用。而犯罪的治理与防控无疑是社会管理中至关重要的方面，因此，社区矫正是社会在犯罪管理方面的重要创新活动，是我国社会管理体制改革的重要组成部分。
（二）社区矫正是社会管理创新在犯罪治理领域的具体体现
我国的社区矫正是在2003年开始试点，2009年10月在全国全面试行的。在此之前，我国的刑罚全部是由国家专门机关执行的，即便是对被判处管制、宣告缓刑、假释的犯罪人也是由公安机关进行监管的。但由于公安机关要承担的社会治安管理、犯罪防控等多项繁重工作，因此，在实践中对非监禁刑的执行中常常因为警力不足而出现只监管不矫正、漏管、脱管等现象。其直接后果就是轻缓刑和监外执行难以有效发挥惩罚、预防和矫正功能。社区矫正的出现扭转了这一局面，实现了我国刑罚执行的“结构性和历史性的变革”，随着社区矫正的试点和全面推行，“不剥夺自由的非监禁刑将开始改变几千来在中国刑罚体系中‘陪衬’地位，与剥夺自由的监禁刑共同成为未来一定时期中国刑罚的主要刑种。刑罚与皮肉之苦的关联被剥离后，刑罚之与‘牢狱’的天然联系也将面临根本性改变，这种改变具有根本和长远意义，是刑罚形态和刑罚观念的革命性变革，是人类自由进程的重要组成部分。” ②可以说，社区矫正使我国的刑罚执行实现了多元化，体现了刑罚执行“非机构化”、“社会化”的发展趋势。这一改变既遵循了犯罪防控的基本规律，又能适应我国文化多元、包容性增强，节省司法资源等现实需求。社区矫正是刑罚执行领域一项卓有成效的重要创新，同时也是社会管理创新理念在犯罪领域的具体体现。
二、社区矫正法律机制的构建
2011年5月1日开始施行的《刑法修正案》（八）以及2012年修订的《刑事诉讼法》明确规定，“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯，依法实行社区矫正，由社区矫正机构负责执行”。从立法层面上来看，社区矫正作为非监禁刑的执行方式已经具有了充分的法律依据。在多年的实践中，各个地区在社区矫正的制度建设、程序设置、工作方式采用等方面已经进行了许多尝试和探索，形成了各具特色的矫正模式，如北京模式、上海模式、浙江模式等。这些在实践中已经采用并取得较好成效的工作机制，为我国社区矫正工作的顺利开展提供了初步的制度保障。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合制定的《社区矫正实施办法》已于2012年3月1日起施行，这一司法解释是在深入调研论证和广泛征求意见的基础上做出的，为社区矫正实践工作的开展提供了较为具体的方案。但尽管如此，社区矫正毕竟是国家行使刑罚权的活动，把其纳入法制化轨道，通过立法对社区矫正机制予以确认是当务之急。
社区矫正法律机制是通过立法对社区矫正工作中具有普适性的制度、程序、方式、方法进行确认所形成的法律规范体系及其运行机制的总称。这一机制应当是在总结各地社区矫正工作经验的基础上，进行全面、系统的比较分析，从中选取具有普遍性和可行性的机制，经过合理整合形成的。经过系统研究，笔者认为完整的社区矫正法律机制应当包括适用机制、执行机制、联动机制、保障机制、监督机制五个方面。
（一）社区矫正的适用机制
1.明确社区矫正的适用主体
依据我国刑法和刑事诉讼法的规定，社区矫正的适用主体是人民法院。对犯罪人判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定监外执行，是法律赋予人民法院的权力，因此，人民法院在做出相应判决、裁定、决定的同时，就是在适用社区矫正。
2.确定社区矫正的适用对象
在社区矫正试点、试行阶段，其适用对象为“五种罪犯”，即被判处管制者、被剥夺政治权利者、被宣告缓刑者、获准假释者以及暂予监外执行者。在《刑法修正案（八）》施行及2012年《刑事诉讼法》修订后，对于被剥夺政治权利并在社会上服刑的犯罪人是否适用社区矫正存在争议。对此，《社区矫正实施办法》第32条规定“对于被判处剥夺政治权利在社会上服刑的罪犯，司法行政机关配合公安机关，监督其遵守刑法第五十四条的规定，并及时掌握有关信息。被剥夺政治权利的罪犯可以自愿参加司法行政机关组织的心理辅导、职业培训和就业指导活动。”本人认为，《实施办法》的规定是妥当的，因为立法并没有规定对被剥夺政治权利者适用社区矫正，故其并不是法定的社区矫正对象，但是由于其在社会上服刑，因此社区矫正机构有条件、有能力配合公安机关对其进行监督，在其自愿的情况下参加部分社区矫正活动也是可行的。对于刑满释放人员是否纳入社区矫正适用范围的问题，本人认为社区矫正措施中的帮助扶助措施、心理矫正措施对刑满释放人员顺利融入社会是有积极作用的，因此在刑满释放人员自愿的情况下可以对其适用，但应在立法中明确规定并把其与社区矫正的其他对象区别对待。因为对刑满释放人员进行的社区矫正在性质上并不是刑罚执行方式，而是对刑满释放人员的帮扶措施。
3.审前调查评估机制
审前调查评估机制是指人民法院在拟宣告缓刑和适用假释之前对被告人或犯罪人的居所情况、家庭状况、社会关系、一贯表现、犯罪后果及影响、社区居民和被害人意见等进行调查，进而评估是否宣告缓刑或适用假释的机制。新修订的刑法规定人民法院在适用缓刑、假释前要考虑对居住社区是否有重大不良影响，这就为审前调查评估机制的确立提供了法律依据。《社区矫正实施办法》规定“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村（居）民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。”这一规定意味着人民法院既可以自行调查，也可以委托县级司法行政机关进行审前调查。本人认为，考虑到社区矫正适用与执行的衔接以及人民法院的案件负担情况，审前调查评估的主体应当以司法行政机关为主，人民法院可以派员参加调查，仅在确有必要时才可自行调查。
（二）社区矫正的执行机制
1.社区矫正主体的准入、培训机制
2012年修订的《刑事诉讼法》明确规定了社区矫正的执行主体是社区矫正机构，而司法实践中我国采用的是“坚持党委、政府统一领导，司法行政部门牵头组织，相关部门协调配合，司法所具体实施，社会力量广泛参与的社区矫正工作领导体制和工作机制。”司法行政机关作为社区矫正主管机关的地位事实上已经形成，但仍有必要通过立法予以明确，以便各部门之间进一步明确职责权限、实现执法统一、保障执法公正。
社区矫正的执行工作应该由司法行政机关的社区矫正专职工作人员全面管理。实践中，多数地区是由司法所工作人员负责社区矫正执行的。笔者认为，要保证社区矫正工作朝着专业化、规范化的方向发展，设立专门的社区矫正机构，配备专职社区矫正人员的观点是可取的。在司法行政机关下设专门的社区矫正工作机构，建立社区矫正官遴选机制是未来发展的方向。具体做法是通过公务员考试聘任具备法学、心理学、社会学等专业知识的高层次人才来担任社区矫正官，由其主管社区矫正工作，同时监督指导司法社工、社区矫正志愿者、社会帮教人员的矫正活动。当然，在过渡阶段，可以延续各地实践中的做法，由司法行政部门的社区矫正管理人员和抽调的劳动教养干警等担当社区矫正管理职责，同时积极号召专业人士、志愿者参与社区矫正工作。与此同时，要定期对社区矫正工作人员进行犯罪学、心理学、教育学和法学等方面的培训，经常性地开展工作经验交流活动，以不断提高他们的知识水平、增强工作能力。
2.犯罪风险评估机制
在社区矫正中，要通过社会调查对矫正对象的犯罪类别、自身性格、文化水平、家庭背景、社会交往、人身危险性、改造态度等情况等进行定期评估，对是否存在犯罪风险做出等级评定。这一评估结果一方面可以作为制定具体管理矫正方案的依据，另一方面也可以及时发现犯罪风险因素，及时预防再犯。
3.行为及心理矫正机制
以往我国的社区矫正工作中一个明显的不足是“重监管、轻矫正”。而社区矫正这一刑罚执行方式的优势恰恰在于有效的矫正而非监管。因此，在立法中，必须明文规定把对矫正对象的心理和行为矫正方案的拟订和执行作为工作重点。在工作中，必须针对每一个矫正对象拟定具有针对性的矫正方案，通过思想交流、公益劳动、心理疏导、行为矫治等措施有计划、有步骤地进行矫正工作。
4.监督管理机制
这是社区矫正机构对矫正对象的活动情况进行日常监督管理的机制。在对矫正对象的监督管理中，要采用分类型、分阶段、分级别的监管模式。即根据矫正对象犯罪类型及所处矫正阶段的不同，采用宽严不同的管理方式，在汇报的时间间隔、活动范围、劳动时间、走访和教育频率等方面实行分级处遇，设立按时报到制度、定期汇报制度、会客制度、请销假制度、迁居制度等。
5.评价与奖惩机制
在社区矫正工作中，要对矫正对象各方面的表现进行综合评价，做到评价结果与奖惩挂钩，激发犯罪人矫正的积极性、主动性。具体做法是在立法中确立评价奖惩制度的基本框架，由各地结合本地实际制定具体的奖惩办法。对于有违规违法行为的矫正对象，应该根据其违规违法的轻重程度，建立起以扣分、处分并附加电子监控、日报告、限制活动范围、增加公益劳动时数等处罚措施、行政拘留等行政惩戒和收监等司法惩戒措施构成的累进制的惩戒制度，实现惩戒的合理性、增强惩戒的针对性和实效性。对于矫正表现良好的矫正对象要建立以加分、表扬、降低监管级别和减刑等构成的、行政奖励与司法奖励相衔接的累进制奖励制度，以激发矫正对象矫正的自觉性和积极性。
6.扶持帮助机制
为了使矫正对象能够矫正犯罪心理和行为、重新回归社会，对于生活、求学、就业、医疗等方面存在现实困难的犯罪人要给予临时安置、技能培训、就业指导、社会救济等帮助。这些工作既要发挥社区矫正机关的主导作用，又要政府有关部门、民间组织、社会团体的辅助、支持和配合。因此，必须通过法律规定明确相关主体的地位、任务和责任。
（三）社区矫正的联动机制
“社区矫正工作是一项事关刑罚执行、罪犯改造、犯罪防控、社区安全、社会救助等诸多问题的复杂的社会系统工程”。③ 在运行过程中，不仅涉及到司法行政机关和公、检、法等政法机关，还涉及到财政、民政、劳动和社会保障等诸多部门。因此，为了保障社区矫正机制的有序、高效运行，各部门应当联合起来、统一行动。
1.分工合作机制
社区矫正的适用机构、执行机构、监督机构、辅助机构具有不同的职责。在实践中，他们应当既各司其职又相互合作，举政府和社会之全力保障社区矫正的顺利进行。就分工而言，人民法院为社区矫正的适用机关，司法行政部门负责领导、管理工作，检察院负责社区矫正各环节工作的监督，公安机关配合对矫正对象的监督管理及惩戒，财政部门负责社区矫正经费物资的保障，民政部门负责矫正对象基本生活的保障和救济，劳动和社会保障部门配合司法行政部门对矫正对象进行职业技能培训，以广开就业渠道，解决就业问题。就合作而言，在人民法院与司法行政部门之间要建立完善的衔接机制，实现法律文书送达、矫正对象交接的及时、顺畅；司法行政部门要积极配合人民检察院对社区矫正工作的监督，及时提供相关资料，接受监督检查，认真听取检察建议，纠正不当行为；公安、财政、民政、劳动和社会保障等部门要密切配合社区矫正机构的工作，积极主动地为社区矫正工作提供支持。
2.异地托管、交流服务机制
社区矫正的执行是分区域进行的，具有明显的地域特征。但现代社会生活中，人口流动已经成为一种常态。为了适应矫正对象求学、就业等需求，更好地帮助其回归社会，在社区矫正的执行中，应当建立异地委托管理和交流服务机制。在不同地区的社区矫正机构之间，形成良性的工作互助机制，跨地区地进行矫正对象的委托管理、交流服务。这样既能避免过分限制矫正对象流动而影响其发展的弊端，又能保障社区矫正工作的顺利进行，有效防止“脱管”、“漏管”现象的出现。
（四）社区矫正的保障机制
社区矫正工作的开展必须以充足的物质、人员保障为基础。为此，必须建立起与社区矫正工作实际相适应的保障机制。在物质保障方面，必须建立起经费划拨、筹集和捐赠等制度，为实施社区矫正提供矫正专项资金、工作场所和日常管理经费等方面的保障，逐步确立以中央财政划拨经费为基础，以地方政府提供工作场所、设置专项经费为支撑，以社会捐赠为补充的物质保障模式。在人员保障方面，应当扩大社区矫正专业人才的培养范围，在现有的社会工作、法学、社会学等专业下增设社区矫正方向，有针对性地培养适应社区矫正工作实际的专门人才。与此同时，在召募社区矫正志愿者时应当大力号召、重点动员具有心理学、法学、社会学等专业背景的人员参与社区矫正工作，以提高工作的专业化水平、增强矫正工作的实际效果。
社区矫正作为刑罚执行活动，在实施中必须充分保障矫正对象的合法权利不受侵犯，因此，权利保障机制不可或缺。在立法中，应该明确规定矫正对象的人格尊严、人身权利、财产权利等未被限制、剥夺的合法权利受法律保护，矫正对象对于侵犯其合法权利的行为具有检举、控告的权利，对于涉及其权益的奖惩决定有提出异议的权利，对于可能影响社区矫正公正实施的工作人员有申请回避的权利，在就学、就业和享受社会保障等方面有不受歧视的权利等。
（五）社区矫正的监督机制
社区矫正从本质上是行使刑罚权的活动，因此，必须对社区矫正的全过程进行有效的监督，以防止权力的滥用及行刑腐败的发生。笔者认为对社区矫正的监督应包括以下三个方面：
第一，专门机关监督。这一监督又可以进一步划分为内部监督、外部监督两个部分。就社区矫正的适用过程来看，上级人民法院要对下级人民法院进行内部监督，人民检察院对同级人民法院进行外部监督。就社区矫正的实施过程而言，上级司法行政机关有权对下级司法行政机关开展社区矫正工作的情况进行内部监督，各级司法行政机关有权对所辖区域内的社区矫正机构的工作进行内部监督，人民检察院有权对社区矫正的实施进行外部监督。在立法中，尤其要注意检察监督的方式、程序的设计，以保障检察监督收到实效，避免“走过场”。
第二，被害人监督。被害人是受到犯罪行为侵害的人，对于侵害自己的犯罪人能否适用社区矫正、社区矫正实施情况怎样、犯罪人的实际表现如何等关系切身利益的问题应当有表达意见、了解情况、提出异议等权利。这些权利可以概括为社区矫正决定阶段的监督权和执行阶段的监督权两个方面。在社区矫正决定阶段，要认真听取被害人的意见，通过立法确认其在不服决定时拥有上诉、申诉的权利。在社区矫正执行阶段，被害人在发现犯罪人严重违反监督管理规定或重新犯罪时，有通知公安机关对其进行处罚、请求社区矫正管理机关和法院撤销缓刑或假释的权利。 被害人是监督社区矫正依法进行的重要力量，必须通过立法对其监督权予以确认，通过合理的制度设置保障其监督权的有效行使。
第三，社会监督。国家其他机关、社会组织、新闻媒体及公民个人均可以对社区矫正的适用和执行情况进行监督，对于其中存在的违纪违法、滥用职权、玩忽职守等行为具有批评、检举、揭发等权利。社会监督是专门机关监督和被害人监督的重要补充，三种监督并用方可及时发现社区矫正工作中存在的问题，保证社区矫正取得良好的刑罚效果和社会效果。
综上，在《社区矫正法》的制定中，应当在全面考察各地社区矫正实践模式的基础上，在立法中对社区矫正的适用、执行、联动、保障、监督等具有普遍适用性和操作可能性的机制加以确认，以实现社区矫正适用和执行的规范化、法制化。
参考文献：
安徽省各级党政机关接待处理人民群众集体上访工作暂行办法
安徽省各级党政机关接待处理人民群众集体上访工作暂行办法
省委办公厅 省人民政府办公厅
第一条 为进一步加强对人民群众集体上访的接待工作，引导人民群众正确行使民主权利，促进社会主义民主政治建设，维护安定团结的政治局面，特制定本办法。
第二条 人民群众到党政领导机关上访，反映意见、要求，提出批评、建议，是行使民主权利的一种形式。广大人民群众应正确行使公民的民主权利，自觉维护机关工作秩序和社会秩序。
第三条 人民群众向党和政府反映问题，提出要求，不宜采取集体上访的方式。组织群众集体上访，既有碍生产秩序、工作秩序和社会秩序，又不利于对上访问题的正常处理。对于人民群众集体上访，应尽力劝阻；如劝阻无效，要认真接待和妥善处理。
第四条 人民群众集体上访，必须遵守宪法、法律和法规，不得携带武器、管制刀具、易燃、易爆及有毒物品，不得围攻殴打接待工作人员，不得扰乱机关正常工作秩序，不得侵占、损坏公共财物，不得煽动闹事。如有违犯，依法处理。
第五条 人民群众集体到党政领导机关上访，应实事求是地反映问题和提出要求；要服从接待部门安排，不得纠缠取闹和到党政机关院内或在大门口滞留。
第六条 人数较多的集体上访，由上访人员推出代表，向接待部门反映意见和要求，转达接待部门的接谈处理意见，配合接待部门做好接谈工作。
第七条 经过接谈，说明政策和处理原则后，集体上访群众应立即返回，不得滞留不归；即使按政策可以解决的问题，也应返回听候当地政府或有关部门处理。
第八条 集体上访群众在上访期间的食宿、路费一律自理。
第九条 各级领导和信访部门对本地区集体上访因素要经常进行调查分析，及时了解掌握集体上访信息。要主动深入群众，了解情况，协助基层做好超前工作；要坚持疏导的方针，说服群众，就地处理，避免越级集体上访。
第十条 对群众越级集体上访，要采取有效措施劝阻，并及时向上级报告；劝阻无效的，有关地区和部门要立即派出负责同志到上级机关协助做好劝返工作。
第十一条 对大批群众集体进京上访的，铁路、公路部门要积极配合有关地区和部门，采取必要措施劝阻。
第十二条 来访接待部门要先问明群众集体上访情况，并及时向领导汇报。对于纯属部门处理的问题，应介绍到有关部门接谈处理。对于情况复杂，涉及几个部门或地区的问题，可由来访接待部门牵头，由有关部门会同有关地区派来的同志接谈。
第十三条 对到党政领导机关门口或进入机关的集体上访群众，机关保卫部门要会同来访接待部门，动员他们到来访接待室或到临时指定的地点接谈。
第十四条 对人数众多、可能影响机关秩序和社会秩序的集体上访，公安部门可根据国务院和省委、省政府关于维护上访秩序的有关规定，派人到现场了解情况，宣传法制，维持秩序。对有违法行为和带头煽动闹事的组织者、操纵者，要视情节轻重，依法给予警告或收审，触犯刑律的
，要给以刑事处罚。
第十五条 集体上访发生的当地政府及其主管部门是处理集体上访问题的主办单位，应按照“分级负责，归口办理”的原则，主动接谈处理，不得互相推诿。对跨地区、跨部门和涉及面广的问题，有关单位和部门要密切配合，协商处理。
第十六条 处理集体上访反映的问题，要严格按照党的政策和国家的法律、法令办事，应该解决的要及时研究解决，不能解决的要坚持原则，不乱开口子。对重大问题和出现复杂情况时，党政领导要亲自主持接谈处理，或直接到群众中去做工作。
第十七条 经过接谈处理，集体上访群众仍不听劝说、滞留不归的，由有关地区和单位派人带回当地；对坚持不归、影响机关工作秩序和社会秩序的，可采取适当方式遣送，必要时公安部门予以协助，交通部门帮助安排车辆。
第十八条 集体上访群众返回后，当地党政领导和有关部门要进一步做好思想稳定工作，并把上访问题的调查处理结果报告上级领导机关。
第十九条 本办法自下达之日起试行。各地可根据本地实际情况，制定具体实施办法。
1989年4月14日
