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国家旅游局


中华人民共和国旅游涉外饭店星级评定检查员制度

（1999年5月13日 旅管理发[1999]067号）

　　为具体实施《旅游涉外饭店星级的划分及评定》（GB／T 14308－1997）国家标准，使旅游涉外饭店的星级评定工作更加专业化和规范化，特制定本制度。
　　第一条 国家饭店星级评定机构设国家级检查员，负责对全国各星级饭店进行评定前后的检查。
　　第二条 各省、自治区、直辖市及下属地、市、州等饭店星级评定机构设地方级检查员，负责对本地区各星级饭店进行星级评定前后的检查。
　　第三条 必须是旅游行政管理部门从事饭店行业管理的专业人员。
　　第四条 有较高的政治思想水平，热爱旅游事业，思想品德好，能做到大公无私，秉公办事，工作认真，严格要求。
　　第五条 有一定的政策水平、较强的法制观念，能严格执行法令、法规和纪律。
　　第六条 有较丰富的饭店业务知识、全面掌握《旅游涉外饭店星级的划分及评定》国家标准。
　　第七条 有一定的组织能力和协调能力，有分析和研究问题能力，有一定的口头、文字表达能力。
　　第八条 国家级检查员有技术（业务）职称或有较强的饭店行政管理工作经验和能力。
　　第九条 通过国家统一培训考核，领取国家级或地方级检查证。取得检查证的各级检查员每两年接受一次复核。
　　三、工作守则
　　第十条 在国家旅游局及各省、自治区、直辖市旅游局旅游涉外饭店星级评定机构的统一领导和组织下，对申请星级的旅游涉外饭店进行评定，行使检查职能。检查员在检查饭店时，除须持有检查证外，还须持有星级评定机构的介绍信，否则检查员身份无效。
　　第十一条 服从分配，遵守纪律，听从指挥，不随意以个人看法解释标准。
　　第十二条 工作认真，评分公正，不对外传播检查的分数，不对外发表议论。
　　第十三条 检查过程中，要尊重饭店的管理规章制度，互相监督，彼此合作。
　　第十四条 严于律己，秉公守法，保持清廉，不得借用检查员身份为个人谋取利益。
　　第十五条 着装整洁，举止文明，礼貌待人。
　　第十六条 努力学习，勤奋工作。
　　四、评定前的检查
　　第十七条 接到饭店提出的正式申请后，检查员受评定机构委派对饭店进行检查。
　　第十八条 认真研究《饭店星级申请报告》，掌握被评定饭店的概况和特点，并准确填写其中有关部分。
　　第十九条 认真听取饭店领导介绍，并由店方派人陪同，根据《旅游涉外饭店星级的划分及评定》，实地检查饭店所申请星级的必备条件。
　　第二十条 根据《旅游涉外饭店星级的划分及评定》设施设备评定标准，进行实地实物评分。
　　第二十一条 根据《旅游涉外饭店星级的划分及评定》设施设备的维修保养及清洁卫生评定标准，检查饭店的维修保养和清洁卫生。
　　第二十二条 根据《旅游涉外饭店星级的划分及评定》服务质量评定标准，采用明查、暗访、普查、抽查的方法，检查饭店的服务质量。
　　第二十三条 根据《旅游涉外饭店星级的划分及评定》宾客意见评定标准，发放、回收宾客意见表。
　　第二十四条 按照《旅游涉外饭店星级的划分及评定》，核实、统计各项目的实得分数和得分率。
　　第二十五条 与被评定饭店交换意见，肯定其长处，指出其存在的问题。
　　第二十六条 向星级评定机构汇报检查情况，提出客观的评定意见。
　　五、评定后的检查
　　第二十七条 由星级评定机构委派，检查员对已取得星级的饭店进行定期与不定期的明查和暗访。
　　第二十八条 明查的目的是为了核实饭店在取得星级后，设施设备、服务项目、维修保养、清洁卫生等方面是否保持了原有的水准。
　　六、暗访制度
　　第二十九条 暗访的目的为监督、考察饭店在取得星级后服务质量方面是否保持了原有的水准。
　　第三十条 根据宾客的意见和投诉所反映的问题，星级评定机构决定派检查员对饭店进行暗访。
　　第三十一条 各级检查员在进行饭店星级评定工作中，要坚持原则，秉公办事，不接受特殊待遇，不收礼品，严格遵守有关规定。各级星级评定机构，有权对违规违纪、滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守的检查员给予批评、警告、取消检查员资格直至追究法律责任的处分。
　　第三十二条 暗访结束时，须通知店方。检查员除出示检查证外，还须将评定机构的介绍信交给店方，请饭店领导在介绍信和检查员的消费单据（房费单、餐饮费单等）上签字，然后寄回星级评定机构。
　　第三十三条 检查员与店方交换意见后，将填写的暗访报告由检查员和饭店经理共同签名，上报星级评定机构。
　　七、附则
　　第三十四条 各级星级评定机构，有权对滥用职权、徇私舞弊或玩忽职守的检查员给予批评、警告、取消检查员资格直至追究法律责任的处分。
　　第三十五条 国家旅游局在必要时可修改本规定的内容。



企业所有权成本与公司治理结构
张智远

[内容提要] 由于我国公司治理结构与市场经济结构不匹配，公司治理与所有权成本最小化背离严重，我国公司治理失效问题较为突出。我国公司立法对于公司内部关系的规定应当审慎和灵活，应当具有针对性和可塑性。一方面，立法在选择和构建我国的公司治理结构时，既要适度超前，以起到引导规范作用，又必须考虑到我国市场经济结构的不完善和立法体系混乱的情况，不能脱离实际。由于我国企业所有权的实际状况，所有权成本居高不下，就使得对公司治理的设计有更大的自由度，立法的弹性将不可避免，立法所提供的选择模式应当多样化。

[关键词] 所有权 成本 公司 治理结构 监控 决策

公司治理（corporate governance）是近来美国公司法学界所惯用的一个名词。我国学者有的将之译为“法人治理”①其所指的含义一般是，公司所有者与经营者分离之后，经营者掌握公司经营大权，但凡人有权必滥，经营者怠忽职守、不负责任及浪费、奢侈甚至与关联者利益输送的事情，亦必所在多有。为改善或避免此种情形，法律之制衡监控设计便十分的重要。这种防止经营者执行公司经营业务时滥权行为的研究也早已成为晚近公司法学者讨论的重心。在我国企业法人的形态较为复杂，治理结构难有统一认同，本文为力求能与国外学者研究企业中监督、防弊范围相一致，故选择“公司治理”一词加以适用。

企业法人所有权在我国有学者将其界定为“企业法人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。企业法人所有权的权属范围是企业法人的全部财产，包括：由股东出资形成的财产和企业经营过程中所增值的财产；从权能上说，企业法人对其全部财产享有完全的占有、使用、收益和处分的权利；从抽象属性上说，企业法人对其财产享有完全独立的支配权”。②这一定义显然是在强调法人所有权和其上位民法中所有权概念的一致性，而本文为强调企业所有权与治理结构的内在逻辑联系，将企业所有权使用经济学中的定义即对企业的剩余控制权（residual rights of control）和对企业利润或剩余收益（residual earnings）的索取权。由于进入企业的契约不可能是完备的，未来世界是不确定的，要是所有的企业成员都得到固定的合同收入是不可能的，因此产生了企业剩余索取权问题。企业剩余索取权，指的是企业收入在扣除所有固定的合同支付（如原材料成本、固定工资、利息等）之后的余额（利润）的要求权，由于余额的风险性，剩余所有权的享有者也即企业的风险承担者。又由于进入企业的契约不完备性和未来世界的不确定性，必须有人决定如何解决契约中的漏洞或解散契约，由此产生了企业剩余控制权问题。剩余控制权指的是在契约中没有特别规定的活动的决策权。在治理结构层次上，剩余索取权主要表现为在收益分配优先顺序列上“最后的索取者”，控制权主要表现为“投票权”。 ③

明确了上述概念界定，那么任何一个具有普遍意义的所有权理论都必须回答这一问题：是什么样的因素决定了企业把所有权配置给某一特定种类的利益者？无论这些人是作为出资人的股东还是公司的雇员甚至是公司的债权人。要明了这些因素，则我们有必要再把公司合同集束理论（the nexus of contracts theory）④加以确立——把公司看作是一个由合同集成的网。更确切的说，公司在本质上是一系列合同的共同签署人，这些合同中包括同原材料或服务的卖方签订的供应合同，同向公司提供劳动力服务的个人签订的雇佣合同，同债券持有人、银行及其他资本供应方签订的借贷合同，以及同公司产品的买方签订的销售合同。实际上，企业组织法的一个很重要的功能就是授权建立一个法人——一个单独的法律上的实体——来充当合同签署人的角色。

需要再一次强调的是，对我们定义的企业来说，是不是拥有自有财产并不是一个很重要的因素。强调的目的是为了阐明这样一个法理：企业所有权与财产权并不象有些人认为的那样一定与资本的拥有和投入相联系。因为从广义上说，企业进行的每一笔交易都建立在他与交易对方之间的非此即彼的两种关系上。我们把第一种交易关系称为是“市场合约关系”，即交易的对象不是企业的所有人，只是通过合同与企业有商业往来；而另一种关系，我简单的称之为“所有权关系”，也就是说，交易的对方同时也是企业的所有人。如果企业所有权关系完美无瑕，永远有效，可以完全消除市场合约交易的所有成本，而他自己又不制造任何新的成本，那么所有权成本分析就无必要。但事实上，所有权关系本身也有成本，其中部分成本就是我们就要讨论的公司“治理”成本，它包括企业所有权人集体决策的成本，管理人员的监督成本，以及因集体决策失误或管理监督不力造成判断错误和管理人员权力膨胀而导致的其他成本。还有一类是与剩余索取权相联系的风险承担成本。因此要实现企业利润最大化问题，就是在成本最低的所有权配置状态下，企业交易成本的总和应实现最小化，也就是以下两种成本之和达到最小：（1）企业与非所有人在市场上的交易成本；（2）企业与企业所有人交易的成本。

因此如何使所有权成本最低转化为公司治理层面上的问题就是何种治理模式更有效率。我们前面已经提到所有权的两项核心权能控制权和剩余索取权。为便于分析，把两项权能的固有成本大致化为三种：管理人员的监控成本，集体决策的成本和风险承担的成本。

1.管理人员的监控成本与“股东至上”治理模式
在股权分散的商事公司，所有人通常必须把相当大的管理权委托给企业聘用的管理人员。其中大部分决策权委托给董事会行使，董事会再把最具操作性的决策权委托给企业的高级管理人员，这种委托就导致了我们经常提到的“代理人成本”，为便于讨论，我们在这里把代理人成本划分为两个类别：管理人员的监督成本和因对管理人员监督不力而导致的管理人员机会主义行为的成本。作为企业的所有人要对管理曾进行有效的监督，就必须支付以下这些成本：（1）获取有关企业运营信息的成本；（2）所有人之间为交换意见和做出决策而沟通信息的成本；敦促管理层执行决策的成本。在这里我把这些成本结合起来称作“监督成本”。当企业的所有人对管理层监督不力时，管理人员就会有机会偷懒或从事利己交易。但无论管理人员实施了什么性质的机会主义行为，只要它所造成的损失小于监督和阻止这种行为所要付出的成本，从效率角度出发，所有人就应当睁一只眼闭一只眼。所以，代理人成本就是监督成本与监督不力或有效监督不可能时由管理人员的机会主义行为导致的成本之和。

传统的公司法采取了“股东至上”的治理模式，在立法上的体现就是“股东大会中心主义”，即股东大会享有公司的各种权利，包括公司的经营权利，董事会只享有立法和公司章程规定的有限权力，是股东大会的决议的执行者和股东大会的附庸。⑤伴随着现代公司的高速发展，信息社会的到来，公司社会责任的提出，使得股份分散化问题、信息不对称问题、搭便车问题等日益突出，使股东实际上难以行使对公司的直接控制权，如果一定要的话，那么对人数众多股东来说，要使他们中的每一个人都能获取决策所需要的信息，相关的决策成本就不可避免的会成倍的增加，所以对股东提出的任何其他略高的要求都会招致难以想象的高成本。因此，由于所有人追求最大剩余的偏好，必然要求其首先想到从最易降低的监控成本下手——怠于直接监控，转而依靠荣誉、道德、合同、侵权和刑事的制裁机制。由此传统的“股东大会中心主义”的治理模式出现了失效问题，出现了股东大会“空壳化”问题。公司立法从“股东大会中心主义”向“董事会中心主义”发展。

2.集体决策成本与“股东至上”公司治理模式
当多个人共同分享一个企业的所有权时，所有权人就有可能对企业的政策和规划发生意见分歧，这种分歧大多只是不同人对于如何达到一个共同目的的最有效手段存在不同的看法，当然当某个决策可能对不同所有人产生不同的影响时，更严重的意见分歧就在所难免。当企业所有人的利益不一致时，他们要做出决策就必须采取用某种形式的集体选择机制。目前通行的集体选择机制就是表决，表决权通常是按照每一成员与企业的交易数量（股份额）或者一人一票的方式来配置的。当所有人之间出现利益上的分歧时，这种集体选择机制本身也会制造成本。为了便于分析，我们把这种成本称为“集体决策成本”。从逻辑上讲，集体决策成本与代理人成本的根本区别在于，后者使企业为监督管理人员和因管理人员的机会主义行为而承担的成本，即使是在全体所有人利益都完全一致的情况下，这种成本也是无法避免的， 而前者则时由所有人在利益上存在异质性而产生的额外成本。集体选择机制涉及的成本大体上有两类：一是因决策无效率产生的成本（所谓决策无效率是指决策结果没有使所有人的财富集合或财富的附加值最大化）；二是决策过程本身制造的成本。但长期以来人们主要对代理成本给予关注，而集体决策成本在经济学家和法学家在研究公司治理模式时没有得到应有的重视。为形象说明集体决策成本，举个简单的例子：在一个四层高的合作制公寓里，修理电梯的决定给住在一层的人带来的益处就远不及给住在四层的人带来的好处多。所以公寓的住户因其所住的楼层不同，对于要不要给修理人员付加班工资以加快电梯的修理速度这一议题就会有不同意见。如果住在下面两层不经常使用电梯的住户的人数超过了三层和四层经常使用电梯的住户人数，表决结果很可能就是反对支付加班工资，尽管电梯提前修复而给住在上层的住户带来的好处——包括金钱的和非金钱的收益——远远超过了加班费的价值。另者，这种控制权也可能落到一些没有代表性的少数派手中，他们因而可能有意无意的利用这种控制权、以牺牲多数人的利益为代价来取得一个没有效率但对他们自己有利的决定。例如这座合作制公寓大楼的管理权很可能就掌握在那些退休住户手中，尽管他们在数量上是少数派，但他们有更多的时间参加会议，于是那些直接授益于退休住户的维修项目，如修理电梯，就有可能挤占那些于他们关系不大的项目，如修复儿童乐园，而获得优先发展，即便相反的发展顺序对大楼住户整体来说更有利。无论是多数派侵占了少数派的利益从而造成无效率的结果，还是相反，少数派侵占了多数派的利益，只要做出决定的人认为自己的利益闭他人的利益更重要，他们所做出的决定就很自然的称为高成本的决定。

于是所有人用把决策权委托给委员会来控制和减少这种决策过程的成本，消除不必要的循环，所有人现在考虑的只是因授权本身导致的效率问题。因此回应监控成本分析，集体决策成本也要求公司立法上确立“董事会中心”主义。所谓“董事会中心主义”，是由1937年德国《股份法》率先进行的对公司权力分配的变革开始的，各国公司立法大大削减股东大会的权力，同时加强董事会的权力，强调董事会经营的独立性，使公司的实际权力中心移至董事会。⑥但是，“董事会中心主义”仍然建立在以公司股东利益最大化目标的基础上。公司的监督机制同样是一种控制权，股东可以通过控制监督以及监督程序实现剩余索取权与控制权的对应。由于公司目标没有变，公司内部权力架构中股东对公司的直接支配变成了最终监控，因此，目前各国公司法的架构仍然是资本逻辑的，内在原因是这种“股东至上”的治理结构经过内在逻辑发展形成了所有权成本的最小化。

3．“利益相关者”的“共同参与”公司治理模式与所有权成本最小化的背离
由于现代社会劳资冲突、工业污染等一系列问题一直引发着社会及立法者的思考：公司是否不仅仅应寻求公司股东之最大利益，且于具体决策时，也应对于其消费者、债权人、员工乃至公司所在地附近一般社区利益加以考虑，以善尽其社会责任？⑦按照这一思考，企业所有利益相关者，包括企业的雇员、顾客、原料供应上、当地社区成员以及环保组织等都应该在企业的董事会中拥有发言权。这种“利益相关者”理论最早由美国学者Scott Buchanan所提出，主张为保护公共利益，各州应规定规范企业民主性之法律。董事会不仅应有股东选出，尚应由员工及社会大众选出，以达成企业组织之民主化。⑧当然从理论上讲他们都可以参与集体决策，因为任何人的权利都不会被无端剥夺，但是，由于这些决策参与者之间可能在利益上存在根本的冲突，把所有权配置给他们中的每个人都可能会极大的增加集体决策的成本。人人当家作主人在所有权关系中是做不到的。单纯对于公司利益关联较大的员工来讲，参与决策产生的收益也往往不足以弥补集体决策过程导致的成本。

4.风险承担成本与公司治理模式
所有权的第二种权能——剩余收益索取权——同样也涉及很多成本问题，其中最显而易见的就是与企业经营的重大风险相关的风险承担成本。因为这些风险通常都直接反映在企业的剩余收益中。相对于其他所有人来说，股东可能更适于承担这种风险，他们可以通过有效的分散投资来分散风险，把所有权配置给股东就会在很大程度上节约企业整体的风险承担成本。然而赞成公司应付社会责任者认为承担企业风险成本最多的是公司雇员，因为一旦企业不景气，企业可以随时解聘雇员，而雇员由于年龄、婚姻家庭、岗位专业技能狭窄、居住社区等因素，使其难以再转嫁风险——重新获取与原工作相当或更好的工作。与该论断相对应，“经济民主”、“雇员参与”、“劳工管理”等理论倍受青睐，并且认为雇员通过民主程序参与企业管理不只可以提高企业决策的质量，而且这种参与本身也有价值：参与管理本身是一种可消费的产品；它提供了一种具有某种价值的控制的快感；它激励并且引导了企业以外的政治参与。但无论如何也应正视雇员参与管理可能产生的好处实际上只被雇员个人占有，并且参与从来都不是免费的，他不可避免的招致了集体决策中可能出现的所有权成本问题，而且在现实中，这种成本在数量上相当可观。

5.我国公司治理结构的所有权成本问题
改革开放以后，我国的所有制结构、市场状况、政府职能等方面取得了举世瞩目的成就，随着社会主义市场经济体制建设的发展，公司治理的外部和内部经济结构逐渐改善。但是，“社会主义市场经济体制尚不完善，阻碍生产力发展的体制性因素仍然突出”。⑨公司治理结构还不能适应所有权成本最小化要求，主要体现在：（1）所有权问题本身尚未理顺和规范化，所有者缺位问题突出；（2）公司外部结构尚未健全，公司内部结构封闭，公司内部结构较少受到公司外部结构制约；（3）政府和企业关系尚未完全理顺和规范化，企业治理的动力受损，缺乏活力，竞争力差；（4）现阶段公司治理结构中“内部人控制”是一个较为严重的问题：传统的企业经营管理模式，再企业改制后得以延续，并且由于内外部监督的不到位，董事与经理等公司高级职员兼任现象普遍，公司机构之间不能有效制衡，产生公司治理结构失效问题——股东大会形同虚设、监事会称为“橡皮图章”、董事长独断专行、董事会“空壳化”、“内部人控制”等。因此我国公司治理的所有权成本高昂。解决所有权成本过高问题就要重构和理顺我国公司治理结构，主要涉及以下方面：（1）明确公司所有权，删除我国公司法第四条第三款“公司中的国有资产所有权属于国家”之规定，使所有权成本成为真正的经济问题；（2）建立于我国转轨经济体制改革相适应的公司治理模式，公司立法应只涉及构成企业合约的一般性内容；（3）公司立法应当以“股东至上”为主要目标，但在现阶段，应允许治理结构与所有权成本有所背离，兼顾“相关利益者”的利益，在经营体制上采用“董事会中心主义”和“共同参与”治理结构，将公司的控制权分散在不同的利益主体；在条件成熟时，如下一次修订公司法，就应使公司治理符合所有权成本最小化的要求，采用“董事会中心主义”治理模式，相关者利益用其它法律如劳动法、环保法、消费者法等加以调整，否则，对谁是企业‘真正所有者’的提问会陷入误区；（4）在公司治理结构的立法安排上，将公司的剩余索取权与控制权相对应，控制权与控制能力相对应，控制权与相应的责任相对应，实现激励与约束机制的平衡，实现所有权成本最小化。

由于公司法结构与市场经济结构不匹配，公司治理与所有权成本最小化背离严重，我国公司治理失效问题较为突出。我国公司立法对于公司内部关系的规定应当审慎和灵活，应当具有针对性和可塑性。一方面，立法在选择和构建我国的公司治理结构时，既要适度超前，以起到引导规范作用，又必须考虑到我国市场经济结构的不完善和立法体系混乱的情况，不能脱离实际。由于我国企业所有权的实际状况，所有权成本居高不下，就使得对公司治理的设计有更大的自由度，立法的弹性将不可避免，立法所提供的选择模式应当多样化。



参考文献

①柴振国等著：《企业法人财产权的反思与重构》，法律出版社2001年版，第272页；
②柴振国等著：《企业法人财产权的反思与重构》，法律出版社2001年版，第55页；
③张维迎：《所有制、治理结构与委托—代理关系》，载于梁能主编：《公司治理结构；中国的实践与美国的经验》，第17—19页；
④[美] Robert.w.Hamilton，The law of Corporations，法律出版社1999年版，第6页；
⑤王红一：《公司法功能与结构法社会学分析》，北京大学出版社2002年版，第252—253页；
⑥徐燕：《公司法原理》，法律出版社1997年版，第232页；
⑦刘连煜：《公司治理与社会责任》，中国政法大学出版社2001年版，第2页；
⑧王志诚：《论公司员工参与经营机关之法理基础》，载于《商事法论集》第3卷，法律出版社1999年版，第161页；