海关总署货管司关于外商投资企业“生产用车辆”解释问题的复函
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海关总署货管司关于外商投资企业“生产用车辆”解释问题的复函
海关总署货管司关于外商投资企业“生产用车辆”解释问题的复函
海关总署货管司
九龙海关：
你关（87）九关办字第61号函收悉，关于外商投资企业进口“生产用车辆”的解释问题，经研究，请你们仍按经贸部（87）外经贸资综第01号《关于外商投资企业申领进出口许可证的实施办法》解释，即指“运输用货车、特种车和客货两用车”。对于特区外的外商投资企业进
口生产用车辆，应当严格按上述规定办理。至于特区企业进口自用车辆的放行问题，仍按国家现行对特区的有关规定办理。
1987年4月23日
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十六大后现行宪法修改的思考
秦前红
（武汉大学法学院 湖北 武汉）
内容摘要：依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。当前应将修宪的重点放在公民权利部分，特别是完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。
关键词：法治 宪法修改 公民权利
依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，保障我国改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。
一、宪法修改的价值
在宪政思潮波及全球，各国竞相重视宪政建设的今天，宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护，即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础，赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2]，而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人（或少数统治者）的意志发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会，对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案，在启蒙思想家眼里，宪法“不是政府的法令，而是人民组成政府的1法令”，宪法是政府权力产生的合法性依据，“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此，法律至上的法治理想，离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲，“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’，而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而，法治这一目标演化成这样一组命题：依法治国首先是依宪治国，宪法权威至上是现代法治的根本要求，宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。
宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定，不能朝令夕改。如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[8]易言之，科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看，人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式，并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时，必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层，进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时，其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言，无论是刚性宪法还是柔性宪法，都必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变，就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看，在宪法的稳定性和适应性之间，人们更偏好后者。的确，法令多改，权威不立，没有权威，便无效益。但我们必须认识到，“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的”。[10]因此，从根本上讲，维护宪法权威，实现法治秩序，首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。
要实现这一要求，必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲，宪法修改是宪法变迁的重要途径。
在今天的中国，宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中，但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看，宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革 ，还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14]，使我们的认知殿堂不断发生革新，进而冲击宪法的稳定性。另外，我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生，远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后，必须创造市场经济发展的法律和制度条件，宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展，所以，在当今中国这个法治和市场经济后生发国家，宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上，我国现行宪法并不是僵化的历史文件，她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[16]促进了社会的发展。
二、科学客观地评价“八二宪法”，正确选择修宪方式
宪法修改是指宪法正式实施后，由于部分规范与实际需要不相适应，由法定的修宪主体依据特定的修宪程序，对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲，学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].
一般来讲，全面修改又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下，宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容（也包括宪法的结构）进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动，一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定，以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别：一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法，而部分修改则不重新通过或批准整部宪法，只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本，但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。
立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改，甚至抛弃现行宪法，启动制宪权制定一部新宪法，都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析，仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使，未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视，我们认为在现今阶段，在宪法规范与社会现实存有罅隙时，应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。
（一）现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想
现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过，是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词，[ “八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[18]，但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看，她是建国历史上最好一部宪法，体现了“三个代表”重要思想。
首先，从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕，中国发生了几件具有历史意义的大事；一是关于真理标准的讨论，确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点；二是中国共产党召开十一届三中全会，将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务；三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国以来的许多重大问题进行反思和总结；四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗，弘扬政治体制改革的精神，彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时代发展的产物，她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。
其次，从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物，是在打破“文化大革命”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训，宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度，如第14条，还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展，如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定，并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向，建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时，赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位，分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草，历时近两年，其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中，宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之，八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[19]
最后，从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言，“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”，“促进了我国社会主义民主建设”，“推动了我国的社会主义法制建设”，“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[20]二十余年中，我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会，几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出，法律体系逐步完善，特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法，更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾，万众一心建设法治国家。所有这些，都离不开宪法的保驾护航。事实也证明，“只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保障国家安全和社会稳定，实现长治久安”。[21]
（二）频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识
自80年代学界就展开了人治与法治之争，到1999年法治被写进宪法，历史十余载，可谓路慢慢。时至今日，要法治反对人治，已是人心所向。但从历史和现实情况来看，宪法权威并没有得到足够的重视，民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[22] 法治就其原初含义而言，是指正当规则的统治，[23] 因此，法治要求存在一套阐明的连续的规则体系，并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[24]
第一，一个社会的法治建设推进到一个阶段后，宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成，须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法，只会人为地中断这一周期，造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适，最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。
第二，宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天，以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时，自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标，在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改，会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张，进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突，加剧社会均衡与和谐实现的代价。
第三，对权力行为的合法性进行追问，是法治的应有之义。在现代宪政国家，一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶，这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为，也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问，并惯常地将目光投向先前的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时，全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击，自然可想而知。
第四，全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定，而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改，将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中，失去道义的权威性。但另一方面，这些法律仍然在调整人们的行为，衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面，对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备，同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说，会表现得更突出。因此，当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度，宪法有何权威呢？
三、 宪法修改的内容和规范设计
八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[25] 纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时，我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本，内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容，的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪。宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[26] 以及十六大报告在诸多理论方面的创新，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。
（一）公民权利的宪法修改
多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷，认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来，学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现，尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别，而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显，但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析，履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务，我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[27] 我国历来主张公民的生存权和发展权，与生命权相较而言，这是公民享有的更高层次的权利。因此，对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际，我们认为，财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[28]
第一、关于财产权利宪法保护的完善
在现行宪法中，第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著，集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上；二是财产权规范列于“总纲”一章中，体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位；三是宪法对私有财产范围规定过狭，仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料，民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位，得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时，必须注意如下几点。
首先，将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分，而不是作为公民基本权利与义务的一部分，在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法，都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容，而不是不可剥夺的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中，与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。
其次，在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素：一是财产权不可侵犯的概括式规定；二是对财产权行使的限制性规定；最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该包含这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议，加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定，我国的财产权宪法保护规范可由两款组成，即财产权不得侵犯；财产只有在正当补偿下方能收为公用。
最后，由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分，所以在采取修正案方式修改宪法时，必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样，使修正案中的规范独立存在并能独立适用，而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。
第二、关于迁徙自由权利的宪法保护
从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由，该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。五四宪法曾赋予公民迁徙自由权，现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[29]实际上，无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[30]，都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上，至少要包括以下内容：“迁徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”，“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款，当然的包含在现行宪法第51条中。
（二）国家制度的完善
在十六大报告中，江泽民指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”，并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”；在我们国家，“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出，在判断人们政治觉悟高低时，“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”，同时我们党“要把承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。江泽民还指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[31] 这些精辟论述，发展了社会主义得以序列理论，有利于有中国特色的社会主义建设，同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告，我们建议对现行宪法做出如下修改。
第一，将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的程序化政治。[32] 政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义，也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述，可以通过宪法解释来包括政治文明，但我们以为，通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容，将会使政治文明建设受到更多的重视。所以，我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。
第二，将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实，十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平，并提出要“依法治政，实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标，建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。[33]
第三，十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家，而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有，所以当其他阶级的先进分子加入到党内，中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时，这必将改变我们党的社会基础和阶级基础，现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化，进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改，可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”
第四，在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。江泽民在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设，并强调要将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但在现实中，人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳阳的市长选举中，唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法，就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[34] 所以，建议在宪法第101条加上一款，“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举，都必须以无记名投票方式表决，并在选举现场设立秘密投票处；选举地方国家机关正职领导人，候选人不得少于两人，一律实行差额选举。”
（三）宪法监督保障制度的创新
湖北省襄樊市人民政府
关于印发《襄樊市工伤保险实施细则》的通知
各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
现将《襄樊市工伤保险实施细则》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○四年七月二十九日
襄樊市工伤保险实施细则
第一章总则
第一条为了规范工伤保险工作，切实维护工伤职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，根据国务院《工伤保险条例》（国务院令第375号，以下简称《条例》）和《湖北省工伤保险实施办法》（省政府令第257号，以下简称《办法》）的有关规定，结合我市实际，制定本细则。
第二条本市行政区域内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照《条例》、《办法》和本细则的规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。
所有职工都有依照《条例》、《办法》和本细则的规定享受工伤保险待遇的权利。
第三条市劳动保障行政部门负责全市工伤保险工作。
各县（市）、区劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。
工伤保险事务由各级劳动保障行政部门设立的医疗保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办。
第四条《条例》和《办法》中已对工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理和法律责任等做出明确规定的，按《条例》和《办法》的规定执行。
第二章 工伤保险基金
第五条中央、省属企业、市属企业、外资企业以及原市属企业现改制为混合所有制和私营企业，工伤保险参加市级统筹。各县（市）、区的工伤保险基金按现行方式统筹。
第六条工伤保险费的征缴、监督管理以及有关部门的职责分工按照国务院《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）和《湖北省社会保险费征缴管理办法》（省政府令第230号）、《湖北省关于社会保险工作若干事项的规定》（省政府令第231号）、《湖北省社会保险基金收支管理暂行办法》（省政府令第232号）的规定执行。
第七条本市各统筹地区根据《条例》、《办法》以及国家劳动和社会保障部、财政部、卫生部、国家安全生产监督管理局《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发［2003］29号）文件规定，实行工伤保险行业基准费率和行业浮动费率制。
根据不同行业的工伤风险程度，参照《国民经济行业分类》（ＧＢ/Ｔ4754－2002），将行业划分为三个类别：一类为风险较小行业，二类为中等风险行业，三类为风险较大行业。三类行业分别实行3种不同的工伤保险缴费率。用人单位属一类行业的，按行业基准费率缴费，不实行费率浮动；用人单位属二、三类行业的，费率实行浮动。我市一、二、三类行业的工伤保险基准费率为用人单位职工工资总额的0.8％、1.5％、2.0％。经营范围属于跨行业的按照就高不就低的原则确定基准费率。
第八条经办机构根据用人单位的工商登记和主要生产经营业务等情况，按照国家有关行业类别、行业费率的规定确定用人单位的行业风险类别，并按照相应行业类别的行业基准费率和浮动档次，确定用人单位的缴费费率和缴纳工伤保险费的数额。
第九条用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积，由用人单位按经办机构确定的缴费日期按时缴纳。职工个人不缴纳工伤保险费。有雇工的个体工商户缴费工资基数按领取的工资额核定，如工资基数低于上年度职工社会平均工资的，统一按统筹地区上年度职工社会平均工资100％的标准核定。有雇工的个体工商户缴纳工伤保险费按结算年度一次性缴清。
第十条工伤保险行业浮动费率：用人单位属于费率浮动行业的，其初次缴费费率按行业基准费率确定，以后由统筹地区经办机构根据工伤发生率、职业病危害程度和工伤保险费使用等因素1至3年浮动一次，具体浮动档次如下：
（一）用人单位上年工伤保险费用支出未超过当年应缴基金总额80％的，仍执行原规定的费率；
（二）用人单位上年未发生工伤和职业病，工伤保险费用支出未超过当年应缴基金60％的，其缴费费率下浮第一档到本行业基准费率的80％；
（三）用人单位上年未发生工伤和职业病，未支出工伤保险费，其缴费费率下浮第二档到本行业基准费率的50％；
（四）用人单位上年工伤保险费用支出达到当年应缴基金81－100％的，其缴费费率上浮第一档到本行业基准费率的120％；
（五）用人单位上年工伤保险费用支出达到企业当年应缴基金101％以上的，其缴费费率上浮第二档到本行业基准费率的150％。
第十一条工伤保险基金建立市级风险储备金制度，用于全市范围内重大事故的工伤保险待遇支付。每年6月30日前由各统筹地区按上年度工伤保险基金结余的30％的标准上解到市工伤保险经办机构，储备金总额达到全市年征缴工伤保险费总额的50％后不再上解。
统筹地区发生重大事故，先由统筹地区结余基金支付，统筹地区基金不足以支付的，由储备金进行调剂。
第十二条工伤保险基金用于下列项目支出：
（一）工伤保险待遇，包括工伤医疗费、一级至四级伤残职工伤残津贴、一次性伤残补助金、评残后的生活护理费、丧葬补助金、一次性工亡补助金、供养亲属抚恤金、辅助器具费、康复性治疗费；
（二）工伤劳动能力鉴定费；
（三）工伤认定调查费（含工伤事故调查费和工伤待遇审核调查费）；
（四）工伤预防费（主要用于对安全生产宣传培训和预防工伤事故、职业病成效显著的用人单位进行奖励）；
（五）法律、法规、规章规定应由工伤保险基金支付的其他费用。
以上费用按实际发生额在工伤保险基金中支出并接受审计、财政监督。
第三章 工伤认定
第十三条用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织提出工伤认定申请，应当填写《工伤（亡）认定申请表》，并提交下列材料：
（一）劳动合同文本或其他建立劳动关系的有效证明；
（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明（出院小结）或者职业病诊断证明书（职业病诊断鉴定书）原件；
（三）属于用人单位提出工伤认定申请的还应提交本单位工商营业执照复印件；
（四）工伤职工身份证复印件；
（五）二人以上目击者的书面证明材料（无目击者证明的，应提供相应的说明材料）。
属于下列情形的还需提供以下相关证明材料，且应取得这些证明材料所需时间不计算在申请工伤认定的时效内：
（一）因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，提交公安机关（或人民法院）的证明或判决书；
（二）因工外出或上下班途中，由于机动车事故伤害的，提交公安交通管理等部门的责任认定书或相关处理证明；
（三）因工外出期间发生事故或者在抢险救灾中失踪，下落不明认定因工死亡的，应提交人民法院宣告死亡的结论；
（四）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，提交医疗机构抢救的原始病历和死亡证明；
（五）在维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，提交相关职能部门出具的证明；
（六）复退、转业军人，旧伤复发的，提交《革命伤残军人证》及经劳动能力鉴定委员会旧伤复发的鉴定证明；
认定为工伤（亡）或者视同工伤的，由当地劳动保障行政部门核发《工伤（亡）认定决定书》。
《工伤（亡）认定决定书》一式四份，工伤职工本人、用人单位、经办机构和劳动保障行政部门各一份。
第十四条职工与用人单位之间因劳动关系发生争议的，当事人应当向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，由劳动争议仲裁委员会依法确定劳动关系。依照法定程序处理劳动争议的时间不计算在工伤认定的时限内。
第十五条工伤认定申请有下列情形之一者，劳动保障行政部门不予受理：
（一）自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起超过1年提出申请的；
（二）与用人单位不存在劳动关系的；
（三）无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，以及用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的。
第四章 劳动能力鉴定
第十六条市劳动能力鉴定委员会在同级劳动保障行政部门设立办公室，负责劳动能力鉴定委员会的日常工作。
市劳动能力鉴定委员会可根据工作需要在各县（市）和襄阳区劳动保障行政部门设立劳动能力鉴定派出机构或委托机构，负责受理当地工伤职工劳动能力鉴定申请并报市劳动能力鉴定委员会进行鉴定。《劳动能力鉴定结论通知书》必须由市劳动能力鉴定委员会下发。
第十七条市劳动能力鉴定委员会建立劳动能力鉴定专家库，医疗专家从全市二甲以上医院中选聘。
第十八条对本办法第十五条规定情形的伤残人员，市劳动能力鉴定委员会可依据工伤认定部门的不予受理告知书和用人单位或职工本人或其直系亲属的鉴定申请，进行劳动能力鉴定。其伤残待遇按有关规定执行。
第十九条初次劳动能力鉴定所需费用，参加工伤保险的，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险或者未给工伤职工缴纳工伤保险费的，工伤职工的劳动能力鉴定费用由用人单位支付。用人单位或个人申请再次鉴定的，由申请人预交鉴定费，再次鉴定结论与初次鉴定结论一致的，或者再次鉴定结论认为丧失劳动能力的原因与工伤无因果关系的，鉴定费用由申请方承担。再次鉴定结论与初次鉴定结论不一致的，鉴定费用由统筹地区的工伤保险基金支付。
用人单位申请市劳动能力鉴定委员会确认工伤职工是否延长停工留薪期的，所需费用由用人单位支付。
第五章 工伤保险待遇
第二十条参加工伤保险的职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构（以下简称协议医疗机构）就医。工伤保险经办机构应根据国家有关规定，与有关医疗机构签订工伤医疗和康复治疗服务协议，工伤协议医疗机构应在协议范围内为工伤人员提供工伤的治疗和康复服务。
第二十一条参加工伤保险的职工到协议医疗机构就医时，应说明其参加工伤保险情况，受伤职工所在的单位应在24小时内报告工伤保险经办机构。在非协议医疗机构急救的，脱离危险后应及时转到协议医疗机构医治。
工伤职工脱离危险后未及时转到协议医疗机构治疗，或者未在规定时间内向经办机构报告的，其工伤医疗费用由用人单位支付。
协议医疗机构医治工伤职工时，应严格执行工伤保险诊疗项目、工伤保险药品目录和工伤保险住院服务标准，实行工伤医疗"一日清单”制管理。
未实行工伤医疗"一日清单”制的，工伤保险经办机构不予支付协议医疗机构的医疗费用。
第二十二条异地发生工伤事故时，用人单位应在救治之日起3日内通过传真向统筹地区经办机构报告（若通过电话报告，必须在5日内补报书面材料），由工伤保险经办机构与施工单位协商，在施工地区就近选择1－2家当地工伤保险协议医疗机构（二级及以上等级医院）作为工伤治疗的协议医院。在非协议医疗机构治疗的费用工伤保险基金不予支付（紧急抢救除外）。
第二十三条受伤职工在工伤认定之前的医疗费用，先由用人单位垫付，工伤认定后符合工伤医疗规定的费用，凭《工伤（亡）认定决定书》到工伤保险经办机构初审，并由申请人应提供下列材料：
（一）工伤职工医疗费报销申请表；
（二）工伤职工住院时的一日清单及医疗费用发票原件；
（三）工伤（亡）认定决定书。
第二十四条对按时足额缴纳工伤保险费的单位，经办机构依据劳动保障行政部门的审核意见直接对医疗机构支付医疗费用。
对欠缴工伤保险费的单位，欠费期间发生的工伤费用由用人单位负担。
未参加工伤保险以前发生的工伤，劳动保障部门已作出工伤认定和劳动能力鉴定的，按原支付标准和支付渠道继续支付。
第二十五条工伤职工旧伤复发需要进行康复性治疗的，由用人单位或个人写出书面报告，协议医疗机构提出诊断建议，经劳动能力鉴定委员会确认，治疗期间所发生的符合工伤保险诊疗项目、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的费用，由工伤保险基金支付。
第二十六条工伤职工需要安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具的，应由工伤协议医疗机构依据国内普及型标准提出建议，经市劳动能力鉴定委员会确认，到签订工伤保险服务协议的辅助器具配置机构安装配置。其费用从工伤保险基金中支付。
工残人员需维修、更换康复器具的，由本人申请，所在单位签署意见，经当地劳动能力鉴定委员会确认，到签订工伤保险服务协议的辅助器具配置机构安装配置，其费用由工伤保险基金支付。未按《条例》和《办法》的规定经劳动能力鉴定委员会同意安装康复器具，或自行更换美容性、装饰性假肢，或故意损坏康复器具的，工伤保险基金不予支付相关费用。
第二十七条工伤职工治疗非工伤引发的疾病所产生的费用，工伤保险基金不予支付，按照城镇职工基本医疗保险办法处理。
工伤职工经协议医疗机构治疗后符合出院条件并下达出院通知后仍不出院的，发生的医疗费用由工伤职工个人负担。
第二十八条生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位按不低于全市最低工资标准支付护理费。
第二十九条工伤职工因伤情需要转院或赴外地医院进行治疗时，由工伤职工提出申请，经由协议医疗机构提出意见，经办机构批准后即可转院治疗。
第三十条工伤职工在停工留薪期内，用人单位不得与其解除或终止劳动关系。职工停工留薪期满，协议医疗机构出具继续休假证明的，可以延长停工留薪期，用人单位不同意延长的，由用人单位向市劳动能力鉴定委员会提出确认申请；用人单位未提出确认申请的，视为同意延长。
第三十一条被鉴定为1－4级的因工致残人员，达到国家法定正常退休年龄的，依照规定办理退休手续，改发养老金；办理退休时养老金低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足其差额部分。此项补助不因退休待遇的调整而取消。
第三十二条职工因工死亡，按统筹地区上年度职工平均工资的55个月的标准发给一次性工亡补助金。
第三十三条职工因工死亡时，其直系亲属的供养抚恤必须符合法定条件，当时不符合劳动和社会保障部《因工死亡职工供养亲属范围规定》（部令第18号）规定的供养条件的，不能供养。
完全丧失劳动能力的供养亲属需通过劳动能力鉴定后确定。
第三十四条用人单位破产清算时，应优先安排解决包括工伤保险所需费用在内的社会保险费。有关工伤保险费用及工伤保险待遇支付按下列办法处理：
（一）一至四级伤残职工所需费用由用人单位按下列项目和标准一次性划拨给经办机构。一次性划拨到帐次月起，工伤保险待遇由经办机构支付。
1、伤残津贴按伤残职工当年实际领取的金额为基数并以10％的年递增率计算到法定退休年龄；
2、旧伤复发的医疗费以统筹地上年度医疗保险住院职工年人均住院医疗费标准预留，30周岁以下的预留30年，年满30周岁的预留25年，年满60岁的预留10年；
3、基本医疗保险费以当地上年度职工年平均工资为缴费基数，按10％的年递增率规定的缴费比例计算到法定正常退休年龄后10年；
4、需安装、更换、维修假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具的，以25年为预留期限，每5年更换一次，预留标准按国内普及型标准计算。假肢、矫形器、假眼、假牙的维修费用以本身价格为基数，按每年20％的标准预留；
5、对鉴定有护理依赖的工残人员，依据护理依赖的三个等级（生活完全不能自理、生活大部分不能自理、生活部分不能自理），以当年职工年平均工资为基数，分别按50％、40％、30％的比例，并按10％的递增率预留至法定退休年龄后10年。
职工达到法定正常退休年龄后办理退休手续，改领养老金。
以上预留费用由用人单位破产清算时，一次性划拨到经办机构帐户，到帐次日起，其工伤保险待遇和医疗保险待遇由经办机构按《条例》和《办法》以及本细则的有关规定支付。
6、基本养老保险费按国家规定的缴费基数和比例并按10％的年递增率计算到法定正常退休年龄。
（二）五至十级伤残职工由用人单位按下列项目和标准办理：
1、职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金，停发伤残津贴。一次性工伤医疗补助金的标准：五级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的18个月，六级伤残为16个月；一次性伤残就业补助金的标准：五级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的34个月，六级伤残为28个月。
2、职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金的标准：七级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的14个月，八级伤残为12个月，九级伤残为10个月，十级伤残为8个月；一次性伤残就业补助金的标准：七级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的20个月，八级伤残为16个月，九级伤残为12个月，十级伤残为8个月。
3、鉴定为五至十级伤残的工伤职工，距法定退休年龄五年以上（含五年）的，一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金按上两项规定的标准全额支付；距法定退休年龄不足五年、四年以上（含四年）的，一次性工伤医疗补助金全额支付，伤残就业补助金按全额的80%支付；以此类推，距法定退休年龄相差年数每减少一年伤残就业补助金递减20%，距法定退休年龄不足一年的，按10%支付。
五至十级的工伤职工领取一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金后，终止工伤保险关系。重新就业后再次发生工伤的，按照规定程序履行工伤认定和劳动能力鉴定手续，并根据新认定的伤残等级享受工伤保险待遇。
领取供养亲属抚恤金的，由用人单位按《办法》第三十七条的规定一次性支付抚恤金，或由用人单位将应支付的抚恤金一次性划拨给经办机构，由经办机构定期继续发放。
第六章 附则
第三十五条对按时足额缴纳工伤保险费、安全生产工作做得好且当年未发生工伤事故或者职业病发生率在统筹地区同行业中属于最低的用人单位，由市、县劳动保障行政部门提出奖励方案报同级政府批准后予以奖励。
第三十六条大中专院校、技工学校、职业高中学生在实习单位因工作受到事故伤害，可以由实习单位和学校按照双方约定，参照《条例》、《办法》和本《细则》规定的标准，由企业给予一次性赔偿。
第三十七条国家机关、事业单位参加工伤保险并缴纳工伤保险费的，可参照《条例》、《办法》和本《细则》执行。
第三十八条本《细则》由市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第三十九条本《细则》自2004年8月1日起施行，本市以前规定与本细则不一致的，以本细则为准。
秦前红
（武汉大学法学院 湖北 武汉）
内容摘要：依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。当前应将修宪的重点放在公民权利部分，特别是完善财产权和迁徙自由权的宪法保护体系。
关键词：法治 宪法修改 公民权利
依法治国的核心是依宪治国。一部良好的宪法是依法治国、宪政建设的前提。根据时势对宪法进行适当的修改，是法治建设的必然要求。在近二十年的改革开放中，八二宪法发挥着积极的作用，成为型塑我国宪政秩序的首要法律文件。十六大报告的诸多理论创新，使宪法面临着理论和实践的双重挑战。为了确保宪法成为社会发展、法治宪政建设的引擎，保障我国改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，通过部分修改的方式，实现宪法变迁应是我们的理性选择。
一、宪法修改的价值
在宪政思潮波及全球，各国竞相重视宪政建设的今天，宪法在法治国家建设过程中被赋予独特的价值。“法治的核心是宪法价值的维护，即以宪法规范的要求作为社会秩序正当与否的基础，赋予宪法以普遍的约束力”。[1]宪法权威至上是法律至上原则的灵魂。法治理念谋求“一种法律的统治而非人的统治”[2]，而法治与人治区分的根本标准在于法律与个人（或少数统治者）的意志发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志还是个人意志凌驾于法律之上。[3]在政治社会，对法律权威构成最大威胁的莫过于公共权力执掌者的个人恣意。孟德斯鸠不无先见地指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[4]法律至上首先要求法律支配权力。“一切管理国家的权力必定有个开端。它不是授予的就是僭取的。此外别无来源。”[5]宪法正是授予政府权力的法案，在启蒙思想家眼里，宪法“不是政府的法令，而是人民组成政府的1法令”，宪法是政府权力产生的合法性依据，“政府如果没有宪法就成了无权的权力了”。[6]因此，法律至上的法治理想，离开了宪法权威至上只是空谈。从这个意义上讲，“我们说的‘法治’应该是‘宪法之治’，而不应该仅仅是一般的法律之治”。[7]进而，法治这一目标演化成这样一组命题：依法治国首先是依宪治国，宪法权威至上是现代法治的根本要求，宪法是型塑一国法治秩序的首要文件。
宪法权威的确立有赖于宪法规范的稳定性和适应性的动态和谐。宪法必须保持足够的稳定，不能朝令夕改。如果频繁修改，就无法保持宪法应有的稳定性和连续性，从而损害宪法的权威。与此同时宪法规范必须具有适应性。“经验知识告诉我们，‘法’必须受到人们的尊重，然后才有尊严，然后才能发生作用，但‘法’也唯有能够适应和满足现实社会的需要，然后才会为人们所遵守。”[8]易言之，科学的宪法是宪法权威确立的前提。一部科学的宪法能够完整反映人们的宪法观念和价值追求。从一国宪政实践的逻辑时序来看，人们的宪法观念和宪政信仰决定着该国规范宪法的内容和样式，并赋予规范宪法向现实宪法转化的强大动力。当一国宪法规范反映了该国人民宪法观念所体现的价值追求时，必然会具有极强的稳定性。这种稳定性则反过来使宪政信仰在人们心中的积淀不断加层，进而赋予宪法规范崇高的至上性。但当宪法规范与社会现实明显不符而成为社会发展的阻抑因素时，其稳定性只会有损其权威。正如有学者所言，无论是刚性宪法还是柔性宪法，都必须随着时间和社会情势的变化而变化，宪法不在变化中自变，就会因其不变而为社会变革所推翻。在这种情景下，更不能奢谈宪法权威和法治。[9]从宪法规范的稳定性和适应性所体现的价值取向来看，宪法会面临规范稳定性与社会变革价值之间的冲突，即一方面宪法要在社会发展的过程中保持其规范的最高性，用规范约束社会现实的随意性，在另一方面，宪法又必须适应社会发展的现实需求。故此，要确保宪法权威的确立，必须在宪法规范稳定性价值与社会变迁的价值追求的张力之间保持一种动态的有机平衡。从社会心理来看，在宪法的稳定性和适应性之间，人们更偏好后者。的确，法令多改，权威不立，没有权威，便无效益。但我们必须认识到，“宪法的稳定性与宪法的权威性不一样，后者是绝对的，而前者则只能是相对的”。[10]因此，从根本上讲，维护宪法权威，实现法治秩序，首先要确保宪法规范与社会现实的适应性。
要实现这一要求，必须通过科学的方式实现宪法的变迁。从世界各国的宪政实践来看，宪法变迁主要通过立法方式、宪法的全面修改和部分修改、宪法解释、宪法惯例和宪法文字的自然变更等途径来实现。[11]对于成文宪法国家来讲，宪法修改是宪法变迁的重要途径。
在今天的中国，宪法修改具有极为重要的现实价值。宪法与市场经济处于一种互动关系之中，但这种互动关系并非一种均衡、直接的对应关系。从宪法和市场经济的特性来看，宪法与市场经济的不和谐是这种不均衡互动关系的应有之义。[12]法律具有天生的保守倾向，法律规范框架中有着某种僵化性，使法律变革常常落后社会改革 ，还可能发展出对社会生活的过渡控制的倾向。[13]宪法同样如此。而市场经济则无时不处在变动之中。更为重要的是竞争乃市场经济的本质。作为发现新知识过程的竞争[14]，使我们的认知殿堂不断发生革新，进而冲击宪法的稳定性。另外，我国的市场经济是在几十年计划经济体制中挣扎而生，远比不得资本主义国家的市场经济的成熟程度。在我们将市场经济体制建设作为国家的目标之后，必须创造市场经济发展的法律和制度条件，宪法的引导作用对这一体制的建立显得尤为重要。这要求宪法不能长期滞后于社会的发展，所以，在当今中国这个法治和市场经济后生发国家，宪法修改当然地获得了建构意义上的更高价值理性。胡锦涛总书记在纪念现行八二宪法公布施行20周年时指出：“改革开放和社会主义现代化建设的蓬勃发展，是宪法得以充分实施和不断完善的根本原因。实践没有止境，宪法也要随着实践的发展而不断完善。要适应改革开放和社会主义现代化建设的发展要求，根据实践中取得的重要的新经验和新认识，及时依照法定程序对宪法的某些规定进行必要的修正和补充，使宪法成为反映时代要求、与时俱进的宪法。”[15]事实上，我国现行宪法并不是僵化的历史文件，她始终处在活水长流的发展之中。也正是自八二年以来的三次宪法修改，使现行宪法更符合改革开放、与时俱进的核心精神，提高了宪法的权威，[16]促进了社会的发展。
二、科学客观地评价“八二宪法”，正确选择修宪方式
宪法修改是指宪法正式实施后，由于部分规范与实际需要不相适应，由法定的修宪主体依据特定的修宪程序，对宪法规范所作的重订、修订或增删等活动。从理论上讲，学界认为全面修改和部分修改是宪法修改的两种主要方式[17].
一般来讲，全面修改又称整体修改，是指在国家政权性质及制宪权没有发生变化的情况下，宪法修改机关依据法定的修宪程序、权限对宪法的大部分内容（也包括宪法的结构）进行调整、修订并重新予以颁布的活动。部分修改则指修宪机关依法对宪法中的部分内容进行调整或变动的活动，一般以决议或修正案的形式出现。二者的共同之处是均有别于宪法制定，以宪法所规定的修改程序进行。它们之间又存在如下两点区别：一是全面修改要求宪法修改机关通过或批准整部宪法，而部分修改则不重新通过或批准整部宪法，只批准决议或修正案涉及的内容。二是对宪法进行全面修改要公布一个新的宪法文本代替原宪法文本，但部分修改时原宪法文本并不被修正案所代替。
立宪技术是科学修宪的重要环节。我们认为无论是对现行宪法进行部分修改还是全面修改，甚至抛弃现行宪法，启动制宪权制定一部新宪法，都必须对现行八二宪法给予科学的评价。如果未能对现行宪法进行合理的历史定位和价值离析，仅凭社会的变化、宪法的某些局限甚至一种新的指导思想的出现便号召修宪甚至鼓动制宪权的再次行使，未免有些草率。基于对这一逻辑前提的分析以及全面修宪和制宪权的重新行使的弊端的透视，我们认为在现今阶段，在宪法规范与社会现实存有罅隙时，应该在宪法解释空间用尽的前提下通过部分修宪的方式实现宪法的变迁。
（一）现行八二宪法体现了“三个代表”重要思想
现行宪法于1982年12月4日由全国人大五次会议通过，是对1978年宪法的全面修改。在其公布施行的20年中又进行了三次部分修改。尽管宪法学界对三次修宪颇有微词，[ “八二年宪法的历史局限性也在实施过程中渐次暴露出来，而这些诸如‘权力双轨制’、‘权利审查制’以及‘人大至上性’和‘议行合一’等历史局限性，在一定程度上已成为中国宪政建设不可逾越的障碍”[18]，但从八二宪法制定的历史背景、规范内容以及其实施后的绩效来看，她是建国历史上最好一部宪法，体现了“三个代表”重要思想。
首先，从现行宪法产生的历史背景来看。八二宪法颁布前夕，中国发生了几件具有历史意义的大事；一是关于真理标准的讨论，确立了实践是检验真理的唯一标准的马克思主义基本观点；二是中国共产党召开十一届三中全会，将工作重点从“以阶级斗争为纲”转移到以经济建设为中心上来，并提出了进一步发扬社会主义民主和健全社会主义法制的任务；三是中国共产党的第十一届六中全会通过了《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，对建国以来的许多重大问题进行反思和总结；四是中国共产党第十二次全国代表大会确立了开创社会主义现代化建设新局面的时代策略。这四件大事为八二宪法的产生提供了明确的指导思想和理论基础。八二宪法自诞生以来就与前三部宪法存在显著区别。她在坚持社会主义制度的前提下高举改革开放的大旗，弘扬政治体制改革的精神，彰显保护人权和公民权利的立宪取向。八二宪法的诞生是时代发展的产物，她深刻的蕴含了人民主权的价值取向和与时俱进的实践要求。
其次，从现行宪法的内容来看。八二宪法代表着先进生产力的发展要求。现行宪法自身即是生产力解放的产物，是在打破“文化大革命”造成的一系列束缚生产力发展的桎梏后公布的。鉴于此前的教训，宪法中有些条文直接规定了促进生产力发展的制度，如第14条，还通过保护劳动者权益、赋予民族自治区经济自主权以及重视科学技术等方式间接促进生产力发展，如宪法第42、43、118、119和122条。八二宪法代表着中国先进文化的前进方向。她对中国悠久的传统文化给予了充分的肯定，并且明确宣称要坚持社会主义文化的发展方向，建立一个“富强、民主、文明的社会主义国家”。宪法在将物质文明建设纳入根本法规范的轨道的同时，赋予了精神文明建设以同样重要的宪法地位，分别在第19、20、21条中详细的规定了思想道德建设和社会主义文化建设。八二宪法是全国各民族人民共同意志的体现。现行宪法自1980年开始筹备起草，历时近两年，其间全国各族人民进行了长达4个月的广泛讨论。八二宪法的产生充分体现了社会主义的民主精神，具有广泛的民意基础和社会基础。现行宪法的人民性决定了她代表着最广大人民的意志和利益。在文本中，宪法对人民的历史地位、社会主义政权的阶级基础以及人民主权等内容做出了详细的规定。总之，八二宪法体现了“三个代表”重要思想。[19]
最后，从宪法实施后的社会绩效来看。中国近二十年的改革开放成就举世瞩目。二十年的实践也证明，我国宪法是一部符合国情的好宪法，在国家经济、政治、文化和社会生活中发挥极其重要的作用。正如胡锦涛总书记在纪念宪法公布施行二十周年时所言，“宪法保障了我国的改革开放和社会主义现代化建设”，“促进了我国社会主义民主建设”，“推动了我国的社会主义法制建设”，“促进了我国人权事业和各项社会事业的发展”。[20]二十余年中，我们从一个全面计划的社会逐步迈向尊重个人利益和自主权的社会主义市场经济社会，几次政府机构改革谋求实现一个“小政府大社会”的治理局面且成果突出，法律体系逐步完善，特别是颁布了行政诉讼法等一系列人权保障法，更为紧要的是我们抛弃了人治的痼疾，万众一心建设法治国家。所有这些，都离不开宪法的保驾护航。事实也证明，“只要认真贯彻实施宪法，坚持和完善宪法确立的各方面的制度和体制，就能保障改革开放和社会主义现代化建设不断向前发展，保证最广大人民的根本利益不断得到实现，保障国家安全和社会稳定，实现长治久安”。[21]
（二）频繁的全面修宪将会削弱宪法权威和公民原本就十分薄弱的法治和宪政意识
自80年代学界就展开了人治与法治之争，到1999年法治被写进宪法，历史十余载，可谓路慢慢。时至今日，要法治反对人治，已是人心所向。但从历史和现实情况来看，宪法权威并没有得到足够的重视，民众的法治和宪政意识依旧十分薄弱。包括中国宪政建设的先驱在内的大部分民众对宪法权威、法治宪政意识在法治建设中的重要意义缺乏足够的认识。[22] 法治就其原初含义而言，是指正当规则的统治，[23] 因此，法治要求存在一套阐明的连续的规则体系，并且人民可以据此规则对任何国家权力行为进行合法性追问。频繁的全面修宪，只会瓦解宪法的一致性和连续性，动摇宪法的权威，削弱公民薄弱的法治和宪政信仰。[24]
第一，一个社会的法治建设推进到一个阶段后，宪法成了一个描述性标签。一部成文的宪法凝聚了一个时期人们对法治的体认和信仰。法治信仰的形成，须具备一个必要的时间周期。如果我们频繁的全面修改宪法，只会人为地中断这一周期，造成法治文化发展的断裂和人们心理上的不适，最终分解人们法治体认和宪政信仰的心理积淀。
第二，宪法是最根本的行为规则。她像一根红线贯穿无数的法律规则。人类社会发展到今天，以宪法为核心的规则体系逾趋庞杂。当人们在日常生活中面临规则从集而不知所措时，自然首先要将宪法规则作为行为预期的方向标，在与他人的行动中达成一种纳什均衡。宪法频繁的修改，会造成人的行为自主性与行为的束缚、强制性之间的持续紧张，进而造成人的行为的适应性与惯性的重大冲突，加剧社会均衡与和谐实现的代价。
第三，对权力行为的合法性进行追问，是法治的应有之义。在现代宪政国家，一部正当的宪法则是这一追问的终结点。当人们对权力行为的合法性追索到宪法这一法律位阶，这种追索自然而止。全面修改宪法作为一种法定的权力行为，也必须接受这种合法性追问。但当公民对一次全面修宪行为进行例行的合法性追问，并惯常地将目光投向先前的宪法而发现曾经神圣的宪法文本已是一张废纸时，全面修宪造成的规范缺失对公民宪法、法治和宪政信仰的冲击，自然可想而知。
第四，全面修宪会使一大批法律面临合宪性危机。现代宪政国家法律的生产必须由立法机关经由合法的程序制定，而且要求法律的内容必须经受得住宪法的盘问。宪法一旦全面修改，将使一些依照旧宪法制定但不合新宪法的法律突然被置于不合宪的困境之中，失去道义的权威性。但另一方面，这些法律仍然在调整人们的行为，衡定社会的价值取向。这种尴尬的法治局面，对于像中国这样解释、监督和实施宪法的机制不完备，同时宪法规范又缺乏可操作性的国家来说，会表现得更突出。因此，当一纸宪法高悬空中而又持续地遭受普通法的挑战并对这种挑战采取漠视的态度，宪法有何权威呢？
三、 宪法修改的内容和规范设计
八二宪法颁布至今，已经过三次部分修改。除了三次宪法修改涉及的内容，学界对现行宪法内容和规范设计方面的种种不足进行了深入探讨。[25] 纵观这三次宪法修改，主要有如下缺陷：一是修改的内容集中在经济制度方面，三次修改通过17条修正案，有11条约2/3涉及经济制度，对公民权利和国家权力制度完善关注不足；二是修改后的宪法规范仍纲领性有余规范性不足。在再一次对宪法进行修改时，我们首先应该确定宪法修改的内容。比较当今各国宪法文本，内容五花八门。中国宪法内容更是十分庞杂，除了传统宪法所包括的公民权利和国家权力的两部分外，还有大部分关于经济制度、文化制度和社会政策方面的内容。纵观各部分的内容，的确或多或少存在一些问题。但我们认为以后修宪不宜将重点放在经济、文化和社会制度方面。八二宪法的三次修改全在于宪法中关于经济政策的规范落后于现实社会的发展，成为经济建设的桎梏，进而导致修宪。宪法中政策性内容过多是我国宪法频繁修改的一个原因，但目前将有关经济的政策全部修改甚至废除，时机尚不十分成熟，阻力很大。同时鉴于我国宪政制度与两个人权公约在应然权利认知上的重大差异[26] 以及十六大报告在诸多理论方面的创新，修宪应该将重点放在公民权利保护制度和部分国家制度的完善。
（一）公民权利的宪法修改
多年来学界针对现行宪法公民权利列举不足的缺陷，认为应该对公民的财产权、迁徙自由权、生命权、思想自由权、罢工权、环境权、生存权和发展权给予宪法保护。一段时间来，学界还针对这些权利——特别是财产权和迁徙自由权的宪法保护进行了详细研究。从国际人权宪章与我国宪法的相关比较中我们可以发现，尽管我国宪法在公民权利规范表述上与国际宪章有较大区别，而且宪法权利规范数量似乎与国际人权宪章出入明显，但联系我国的有关普通法如刑事法律加以分析，履行我国政府对国际人权宪章的承诺义务，我国宪法目前应该增添的公民权利实际上只有迁徙自由权和生命权二项。[27] 我国历来主张公民的生存权和发展权，与生命权相较而言，这是公民享有的更高层次的权利。因此，对于生命权的保护只需在有关条款中明示即可。根据理论准备的成熟度并结合我国的生活实际，我们认为，财产权和迁徙自由权应成为修宪的重点。[28]
第一、关于财产权利宪法保护的完善
在现行宪法中，第十二条和第十三条就公共财产和私有财产做出了相关规定。宪法关于财产权的保护制度有三大特点:一是公有财产权和私有财产权的宪法地位差别显著，集中体现在“神圣不可侵犯”和“保护”的用语差别上；二是财产权规范列于“总纲”一章中，体现了这一权利相对于国家富强和人类解放的宏大目标的工具性价值和地位；三是宪法对私有财产范围规定过狭，仅包括收入、储蓄和房屋等生活资料，民间掌握的大量生产资料尚未获得合法地位，得不到宪法的保护。现行宪法中财产权保护制度的三大特点同时构成了我国财产权宪法保护的致命缺陷。所以在重构我国的财产权宪法保护体系时，必须注意如下几点。
首先，将财产权保护规范置于“公民的基本权利与义务”一章中。将私有财产权宪法条款置于总纲这一部分，而不是作为公民基本权利与义务的一部分，在实行计划经济的国家比较常见。如1971年保加利亚宪法和朝鲜1972年宪法，都将私有财产权宪法条款放在“经济制度”这一部分。这种保障条款的位置说明了国家视公民财产为对全国经济宏观调控的应有内容，而不是不可剥夺的权利。修宪时将财产权的规范置于“公民基本权利和义务”一章中，与我国现行宪法将公民权利置于国家权力和机构之前所体现的“彰显政府尊重和保障人权”的精神比较吻合。
其次，在宪法规范设计上应该遵从现代国家的通行做法。现代国家的财产权保护体系一般包括三大要素：一是财产权不可侵犯的概括式规定；二是对财产权行使的限制性规定；最后是私有财产征用补偿规定。我国的财产权宪法保护体系也应该包含这三部分内容。鉴于学界对“神圣不可侵犯”这一用语存在争议，加之我国宪法第51条对公民权利行使的限制进行了概括式的规定，我国的财产权宪法保护规范可由两款组成，即财产权不得侵犯；财产只有在正当补偿下方能收为公用。
最后，由于现行宪法财产保护的条款在“总纲”部分，所以在采取修正案方式修改宪法时，必须像美国修改宪法曾经采用的方式那样，使修正案中的规范独立存在并能独立适用，而无需与修改前的规范相结合才能完整地理解和发生效力。
第二、关于迁徙自由权利的宪法保护
从《公民权利和政治权利国际公约》第12条的规定来看，迁徙自由包括国内迁徙自由、国际间的迁徙自由和归国自由，该条第3项还规定了迁徙自由权行使的限制。五四宪法曾赋予公民迁徙自由权，现行宪法取消了这一公民权利，主要是考虑到了我国经济发展水平还比较低，在可以预见的未来，还不能为公民的迁徙提供充足的、可供自由选择的条件。[29]实际上，无论从我国的实际情况还是迁徙自由的宪法权利属性来看[30]，都应该赋予公民迁徙自由权。在规范设计上，至少要包括以下内容：“迁徙的自由，不得侵犯”，“不得阻止任何人移居国外或脱离本国国籍”，“任何人享有的归国自由不得被恣意剥夺”。至于迁徙自由行使的限制条款，当然的包含在现行宪法第51条中。
（二）国家制度的完善
在十六大报告中，江泽民指出“三个代表”的指导思想是“我们党的立党之本、执政之基、力量之源”，并且明确指出“我们党历经革命、建设和改革，已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党”；在我们国家，“包括知识分子在内的工人阶级、广大农民，始终是推动我国先进生产力发展和社会全面进步的根本力量。在社会变革中出现的民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体户、私营企业主、中介组织的从业人员、自由职业人员等社会阶层，都是中国特色社会主义事业的建设者”。十六大报告明确指出，在判断人们政治觉悟高低时，“不能简单地把有没有财产、有多少财产当作判断人们政治上先进和落后的标准，而主要应该看他们的思想政治状况和现实表现，看他们的财产是怎么得来的以及对财产怎么支配和使用，看他们以自己的劳动对中国特色社会主义事业所做的贡献”，同时我们党“要把承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”。江泽民还指出，“发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标……发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。”[31] 这些精辟论述，发展了社会主义得以序列理论，有利于有中国特色的社会主义建设，同事也对现行宪法的相关规定提出了挑战。根据十六大报告，我们建议对现行宪法做出如下修改。
第一，将建设社会主义政治文明作为社会主义初级阶段的重要目标由宪法予以确认。文明的政治肯定是规范化的政治、体现现代社会价值追求的伦理政治和讲求政治程序以对抗恣意野蛮的程序化政治。[32] 政治文明应该是社会主义国家政治发展中的应有之义，也是我国宪法早就该确认的目标。尽管我国宪法序言第七自然段中有“把我国建设成高度文明、高度民主的社会主义国家”的表述，可以通过宪法解释来包括政治文明，但我们以为，通过直接在序言中加入建设社会主义政治文明的内容，将会使政治文明建设受到更多的重视。所以，我们建议在序言第七自然段“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化建设”修改为：“今后国家的根本任务是集中力量进行社会主义现代化和社会主义物质文明、政治文明和精神文明建设”。
第二，将党依法执政写进宪法。针对我们党的领导方式和执政方式与新形势的要求还不完全适应的现实，十六大报告提出要改善和提高党的执政和领导水平，并提出要“依法治政，实施党对国家和社会的领导”。这以极具新意的提法符合我们建设社会主义法治国家的目标，建议在宪法序言第七自然段后加上“中国共产党在社会生活和国家生活中坚持依法领导，依法执政”的内容。[33]
第三，十六大报告提出要将“承认党的纲领和章程，自觉为党的路线和纲领而奋斗、经过长期考验、符合党员条件的其他社会阶层的先进分子吸收到党内来，增强党对社会的影响力和凝聚力”，“通过锲而不舍的努力，保证我们党始终是中国工人阶级的先锋队，同时也是中国人民和中华民族的先锋队”，这必将引起我国的国体和政体的变化。中华人民共和国是工人阶级领导的社会主义国家，而工人阶级又是通过其先锋队中国共产党来实现对国家的领导和政权的享有，所以当其他阶级的先进分子加入到党内，中国共产党成为中国人民和中华民族的先锋队时，这必将改变我们党的社会基础和阶级基础，现有政权的主体和国家的领导者也会发生变化，进而导致国体和政体的变化。所以我们建议对宪法序言和第一章中的本分内容进行修改。如将序言第六自然段的中“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政，实质是无产阶级专政”的内容删除。第一章总纲的第一条第一款也应作适当的修改，可以修改为“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工人阶级、农民阶级和其他社会阶层联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”
第四，在宪法中明示差额选举和秘密投票的选举原则。真正的民主是选民依照自己的意愿提名候选人并选举他所信任的候选人。江泽民在十六大报告中提出要加强社会主义民主政治的建设，并强调要将党的领导、人民当家作主和依法治国结合起来。但在现实中，人民当家作主所要求的民主选举受到了不同程度的侵犯。比如最近在岳阳的市长选举中，唯一的市长候选人未获得人大半数以上的选票被人大否决后又被提名为候选人并当选为市长的做法，就严重侵害了人民当家作主的宪法原则。[34] 所以，建议在宪法第101条加上一款，“以上规定为地方各级人大选举的地方机关领导人的候选人预选、确定和地方机关领导人的选举，都必须以无记名投票方式表决，并在选举现场设立秘密投票处；选举地方国家机关正职领导人，候选人不得少于两人，一律实行差额选举。”
（三）宪法监督保障制度的创新
襄樊市工伤保险实施细则
关于印发《襄樊市工伤保险实施细则》的通知
各县（市）、区人民政府，各开发区管委会，市政府各部门：
现将《襄樊市工伤保险实施细则》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○四年七月二十九日
襄樊市工伤保险实施细则
第一章总则
第一条为了规范工伤保险工作，切实维护工伤职工的合法权益，分散用人单位的工伤风险，根据国务院《工伤保险条例》（国务院令第375号，以下简称《条例》）和《湖北省工伤保险实施办法》（省政府令第257号，以下简称《办法》）的有关规定，结合我市实际，制定本细则。
第二条本市行政区域内的各类企业、有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照《条例》、《办法》和本细则的规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。
所有职工都有依照《条例》、《办法》和本细则的规定享受工伤保险待遇的权利。
第三条市劳动保障行政部门负责全市工伤保险工作。
各县（市）、区劳动保障行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。
工伤保险事务由各级劳动保障行政部门设立的医疗保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办。
第四条《条例》和《办法》中已对工伤保险基金、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇、监督管理和法律责任等做出明确规定的，按《条例》和《办法》的规定执行。
第二章 工伤保险基金
第五条中央、省属企业、市属企业、外资企业以及原市属企业现改制为混合所有制和私营企业，工伤保险参加市级统筹。各县（市）、区的工伤保险基金按现行方式统筹。
第六条工伤保险费的征缴、监督管理以及有关部门的职责分工按照国务院《社会保险费征缴暂行条例》（国务院令第259号）和《湖北省社会保险费征缴管理办法》（省政府令第230号）、《湖北省关于社会保险工作若干事项的规定》（省政府令第231号）、《湖北省社会保险基金收支管理暂行办法》（省政府令第232号）的规定执行。
第七条本市各统筹地区根据《条例》、《办法》以及国家劳动和社会保障部、财政部、卫生部、国家安全生产监督管理局《关于工伤保险费率问题的通知》（劳社部发［2003］29号）文件规定，实行工伤保险行业基准费率和行业浮动费率制。
根据不同行业的工伤风险程度，参照《国民经济行业分类》（ＧＢ/Ｔ4754－2002），将行业划分为三个类别：一类为风险较小行业，二类为中等风险行业，三类为风险较大行业。三类行业分别实行3种不同的工伤保险缴费率。用人单位属一类行业的，按行业基准费率缴费，不实行费率浮动；用人单位属二、三类行业的，费率实行浮动。我市一、二、三类行业的工伤保险基准费率为用人单位职工工资总额的0.8％、1.5％、2.0％。经营范围属于跨行业的按照就高不就低的原则确定基准费率。
第八条经办机构根据用人单位的工商登记和主要生产经营业务等情况，按照国家有关行业类别、行业费率的规定确定用人单位的行业风险类别，并按照相应行业类别的行业基准费率和浮动档次，确定用人单位的缴费费率和缴纳工伤保险费的数额。
第九条用人单位缴纳工伤保险费的数额为本单位职工工资总额乘以单位缴费费率之积，由用人单位按经办机构确定的缴费日期按时缴纳。职工个人不缴纳工伤保险费。有雇工的个体工商户缴费工资基数按领取的工资额核定，如工资基数低于上年度职工社会平均工资的，统一按统筹地区上年度职工社会平均工资100％的标准核定。有雇工的个体工商户缴纳工伤保险费按结算年度一次性缴清。
第十条工伤保险行业浮动费率：用人单位属于费率浮动行业的，其初次缴费费率按行业基准费率确定，以后由统筹地区经办机构根据工伤发生率、职业病危害程度和工伤保险费使用等因素1至3年浮动一次，具体浮动档次如下：
（一）用人单位上年工伤保险费用支出未超过当年应缴基金总额80％的，仍执行原规定的费率；
（二）用人单位上年未发生工伤和职业病，工伤保险费用支出未超过当年应缴基金60％的，其缴费费率下浮第一档到本行业基准费率的80％；
（三）用人单位上年未发生工伤和职业病，未支出工伤保险费，其缴费费率下浮第二档到本行业基准费率的50％；
（四）用人单位上年工伤保险费用支出达到当年应缴基金81－100％的，其缴费费率上浮第一档到本行业基准费率的120％；
（五）用人单位上年工伤保险费用支出达到企业当年应缴基金101％以上的，其缴费费率上浮第二档到本行业基准费率的150％。
第十一条工伤保险基金建立市级风险储备金制度，用于全市范围内重大事故的工伤保险待遇支付。每年6月30日前由各统筹地区按上年度工伤保险基金结余的30％的标准上解到市工伤保险经办机构，储备金总额达到全市年征缴工伤保险费总额的50％后不再上解。
统筹地区发生重大事故，先由统筹地区结余基金支付，统筹地区基金不足以支付的，由储备金进行调剂。
第十二条工伤保险基金用于下列项目支出：
（一）工伤保险待遇，包括工伤医疗费、一级至四级伤残职工伤残津贴、一次性伤残补助金、评残后的生活护理费、丧葬补助金、一次性工亡补助金、供养亲属抚恤金、辅助器具费、康复性治疗费；
（二）工伤劳动能力鉴定费；
（三）工伤认定调查费（含工伤事故调查费和工伤待遇审核调查费）；
（四）工伤预防费（主要用于对安全生产宣传培训和预防工伤事故、职业病成效显著的用人单位进行奖励）；
（五）法律、法规、规章规定应由工伤保险基金支付的其他费用。
以上费用按实际发生额在工伤保险基金中支出并接受审计、财政监督。
第三章 工伤认定
第十三条用人单位、工伤职工或者其直系亲属、工会组织提出工伤认定申请，应当填写《工伤（亡）认定申请表》，并提交下列材料：
（一）劳动合同文本或其他建立劳动关系的有效证明；
（二）医疗机构出具的受伤后诊断证明（出院小结）或者职业病诊断证明书（职业病诊断鉴定书）原件；
（三）属于用人单位提出工伤认定申请的还应提交本单位工商营业执照复印件；
（四）工伤职工身份证复印件；
（五）二人以上目击者的书面证明材料（无目击者证明的，应提供相应的说明材料）。
属于下列情形的还需提供以下相关证明材料，且应取得这些证明材料所需时间不计算在申请工伤认定的时效内：
（一）因履行工作职责受到暴力等意外伤害的，提交公安机关（或人民法院）的证明或判决书；
（二）因工外出或上下班途中，由于机动车事故伤害的，提交公安交通管理等部门的责任认定书或相关处理证明；
（三）因工外出期间发生事故或者在抢险救灾中失踪，下落不明认定因工死亡的，应提交人民法院宣告死亡的结论；
（四）在工作时间和工作岗位，突发疾病死亡或者在48小时之内经抢救无效死亡的，提交医疗机构抢救的原始病历和死亡证明；
（五）在维护国家利益、公共利益活动中受到伤害的，提交相关职能部门出具的证明；
（六）复退、转业军人，旧伤复发的，提交《革命伤残军人证》及经劳动能力鉴定委员会旧伤复发的鉴定证明；
认定为工伤（亡）或者视同工伤的，由当地劳动保障行政部门核发《工伤（亡）认定决定书》。
《工伤（亡）认定决定书》一式四份，工伤职工本人、用人单位、经办机构和劳动保障行政部门各一份。
第十四条职工与用人单位之间因劳动关系发生争议的，当事人应当向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，由劳动争议仲裁委员会依法确定劳动关系。依照法定程序处理劳动争议的时间不计算在工伤认定的时限内。
第十五条工伤认定申请有下列情形之一者，劳动保障行政部门不予受理：
（一）自事故发生之日或者被诊断、鉴定为职业病之日起超过1年提出申请的；
（二）与用人单位不存在劳动关系的；
（三）无营业执照或者未经依法登记、备案的单位以及被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的单位的职工受到事故伤害或者患职业病的，以及用人单位使用童工造成童工伤残、死亡的。
第四章 劳动能力鉴定
第十六条市劳动能力鉴定委员会在同级劳动保障行政部门设立办公室，负责劳动能力鉴定委员会的日常工作。
市劳动能力鉴定委员会可根据工作需要在各县（市）和襄阳区劳动保障行政部门设立劳动能力鉴定派出机构或委托机构，负责受理当地工伤职工劳动能力鉴定申请并报市劳动能力鉴定委员会进行鉴定。《劳动能力鉴定结论通知书》必须由市劳动能力鉴定委员会下发。
第十七条市劳动能力鉴定委员会建立劳动能力鉴定专家库，医疗专家从全市二甲以上医院中选聘。
第十八条对本办法第十五条规定情形的伤残人员，市劳动能力鉴定委员会可依据工伤认定部门的不予受理告知书和用人单位或职工本人或其直系亲属的鉴定申请，进行劳动能力鉴定。其伤残待遇按有关规定执行。
第十九条初次劳动能力鉴定所需费用，参加工伤保险的，由工伤保险基金支付；未参加工伤保险或者未给工伤职工缴纳工伤保险费的，工伤职工的劳动能力鉴定费用由用人单位支付。用人单位或个人申请再次鉴定的，由申请人预交鉴定费，再次鉴定结论与初次鉴定结论一致的，或者再次鉴定结论认为丧失劳动能力的原因与工伤无因果关系的，鉴定费用由申请方承担。再次鉴定结论与初次鉴定结论不一致的，鉴定费用由统筹地区的工伤保险基金支付。
用人单位申请市劳动能力鉴定委员会确认工伤职工是否延长停工留薪期的，所需费用由用人单位支付。
第五章 工伤保险待遇
第二十条参加工伤保险的职工治疗工伤应当在签订服务协议的医疗机构（以下简称协议医疗机构）就医。工伤保险经办机构应根据国家有关规定，与有关医疗机构签订工伤医疗和康复治疗服务协议，工伤协议医疗机构应在协议范围内为工伤人员提供工伤的治疗和康复服务。
第二十一条参加工伤保险的职工到协议医疗机构就医时，应说明其参加工伤保险情况，受伤职工所在的单位应在24小时内报告工伤保险经办机构。在非协议医疗机构急救的，脱离危险后应及时转到协议医疗机构医治。
工伤职工脱离危险后未及时转到协议医疗机构治疗，或者未在规定时间内向经办机构报告的，其工伤医疗费用由用人单位支付。
协议医疗机构医治工伤职工时，应严格执行工伤保险诊疗项目、工伤保险药品目录和工伤保险住院服务标准，实行工伤医疗"一日清单”制管理。
未实行工伤医疗"一日清单”制的，工伤保险经办机构不予支付协议医疗机构的医疗费用。
第二十二条异地发生工伤事故时，用人单位应在救治之日起3日内通过传真向统筹地区经办机构报告（若通过电话报告，必须在5日内补报书面材料），由工伤保险经办机构与施工单位协商，在施工地区就近选择1－2家当地工伤保险协议医疗机构（二级及以上等级医院）作为工伤治疗的协议医院。在非协议医疗机构治疗的费用工伤保险基金不予支付（紧急抢救除外）。
第二十三条受伤职工在工伤认定之前的医疗费用，先由用人单位垫付，工伤认定后符合工伤医疗规定的费用，凭《工伤（亡）认定决定书》到工伤保险经办机构初审，并由申请人应提供下列材料：
（一）工伤职工医疗费报销申请表；
（二）工伤职工住院时的一日清单及医疗费用发票原件；
（三）工伤（亡）认定决定书。
第二十四条对按时足额缴纳工伤保险费的单位，经办机构依据劳动保障行政部门的审核意见直接对医疗机构支付医疗费用。
对欠缴工伤保险费的单位，欠费期间发生的工伤费用由用人单位负担。
未参加工伤保险以前发生的工伤，劳动保障部门已作出工伤认定和劳动能力鉴定的，按原支付标准和支付渠道继续支付。
第二十五条工伤职工旧伤复发需要进行康复性治疗的，由用人单位或个人写出书面报告，协议医疗机构提出诊断建议，经劳动能力鉴定委员会确认，治疗期间所发生的符合工伤保险诊疗项目、工伤保险药品目录、工伤保险住院服务标准的费用，由工伤保险基金支付。
第二十六条工伤职工需要安装假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具的，应由工伤协议医疗机构依据国内普及型标准提出建议，经市劳动能力鉴定委员会确认，到签订工伤保险服务协议的辅助器具配置机构安装配置。其费用从工伤保险基金中支付。
工残人员需维修、更换康复器具的，由本人申请，所在单位签署意见，经当地劳动能力鉴定委员会确认，到签订工伤保险服务协议的辅助器具配置机构安装配置，其费用由工伤保险基金支付。未按《条例》和《办法》的规定经劳动能力鉴定委员会同意安装康复器具，或自行更换美容性、装饰性假肢，或故意损坏康复器具的，工伤保险基金不予支付相关费用。
第二十七条工伤职工治疗非工伤引发的疾病所产生的费用，工伤保险基金不予支付，按照城镇职工基本医疗保险办法处理。
工伤职工经协议医疗机构治疗后符合出院条件并下达出院通知后仍不出院的，发生的医疗费用由工伤职工个人负担。
第二十八条生活不能自理的工伤职工在停工留薪期需要护理的，由所在单位按不低于全市最低工资标准支付护理费。
第二十九条工伤职工因伤情需要转院或赴外地医院进行治疗时，由工伤职工提出申请，经由协议医疗机构提出意见，经办机构批准后即可转院治疗。
第三十条工伤职工在停工留薪期内，用人单位不得与其解除或终止劳动关系。职工停工留薪期满，协议医疗机构出具继续休假证明的，可以延长停工留薪期，用人单位不同意延长的，由用人单位向市劳动能力鉴定委员会提出确认申请；用人单位未提出确认申请的，视为同意延长。
第三十一条被鉴定为1－4级的因工致残人员，达到国家法定正常退休年龄的，依照规定办理退休手续，改发养老金；办理退休时养老金低于伤残津贴的，由工伤保险基金补足其差额部分。此项补助不因退休待遇的调整而取消。
第三十二条职工因工死亡，按统筹地区上年度职工平均工资的55个月的标准发给一次性工亡补助金。
第三十三条职工因工死亡时，其直系亲属的供养抚恤必须符合法定条件，当时不符合劳动和社会保障部《因工死亡职工供养亲属范围规定》（部令第18号）规定的供养条件的，不能供养。
完全丧失劳动能力的供养亲属需通过劳动能力鉴定后确定。
第三十四条用人单位破产清算时，应优先安排解决包括工伤保险所需费用在内的社会保险费。有关工伤保险费用及工伤保险待遇支付按下列办法处理：
（一）一至四级伤残职工所需费用由用人单位按下列项目和标准一次性划拨给经办机构。一次性划拨到帐次月起，工伤保险待遇由经办机构支付。
1、伤残津贴按伤残职工当年实际领取的金额为基数并以10％的年递增率计算到法定退休年龄；
2、旧伤复发的医疗费以统筹地上年度医疗保险住院职工年人均住院医疗费标准预留，30周岁以下的预留30年，年满30周岁的预留25年，年满60岁的预留10年；
3、基本医疗保险费以当地上年度职工年平均工资为缴费基数，按10％的年递增率规定的缴费比例计算到法定正常退休年龄后10年；
4、需安装、更换、维修假肢、矫形器、假眼、假牙和配置轮椅等辅助器具的，以25年为预留期限，每5年更换一次，预留标准按国内普及型标准计算。假肢、矫形器、假眼、假牙的维修费用以本身价格为基数，按每年20％的标准预留；
5、对鉴定有护理依赖的工残人员，依据护理依赖的三个等级（生活完全不能自理、生活大部分不能自理、生活部分不能自理），以当年职工年平均工资为基数，分别按50％、40％、30％的比例，并按10％的递增率预留至法定退休年龄后10年。
职工达到法定正常退休年龄后办理退休手续，改领养老金。
以上预留费用由用人单位破产清算时，一次性划拨到经办机构帐户，到帐次日起，其工伤保险待遇和医疗保险待遇由经办机构按《条例》和《办法》以及本细则的有关规定支付。
6、基本养老保险费按国家规定的缴费基数和比例并按10％的年递增率计算到法定正常退休年龄。
（二）五至十级伤残职工由用人单位按下列项目和标准办理：
1、职工因工致残被鉴定为五级、六级伤残的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金，停发伤残津贴。一次性工伤医疗补助金的标准：五级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的18个月，六级伤残为16个月；一次性伤残就业补助金的标准：五级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的34个月，六级伤残为28个月。
2、职工因工致残被鉴定为七级至十级伤残的，由用人单位支付一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金。一次性工伤医疗补助金的标准：七级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的14个月，八级伤残为12个月，九级伤残为10个月，十级伤残为8个月；一次性伤残就业补助金的标准：七级伤残为统筹地区上年度职工月平均工资的20个月，八级伤残为16个月，九级伤残为12个月，十级伤残为8个月。
3、鉴定为五至十级伤残的工伤职工，距法定退休年龄五年以上（含五年）的，一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金按上两项规定的标准全额支付；距法定退休年龄不足五年、四年以上（含四年）的，一次性工伤医疗补助金全额支付，伤残就业补助金按全额的80%支付；以此类推，距法定退休年龄相差年数每减少一年伤残就业补助金递减20%，距法定退休年龄不足一年的，按10%支付。
五至十级的工伤职工领取一次性工伤医疗补助金和伤残就业补助金后，终止工伤保险关系。重新就业后再次发生工伤的，按照规定程序履行工伤认定和劳动能力鉴定手续，并根据新认定的伤残等级享受工伤保险待遇。
领取供养亲属抚恤金的，由用人单位按《办法》第三十七条的规定一次性支付抚恤金，或由用人单位将应支付的抚恤金一次性划拨给经办机构，由经办机构定期继续发放。
第六章 附则
第三十五条对按时足额缴纳工伤保险费、安全生产工作做得好且当年未发生工伤事故或者职业病发生率在统筹地区同行业中属于最低的用人单位，由市、县劳动保障行政部门提出奖励方案报同级政府批准后予以奖励。
第三十六条大中专院校、技工学校、职业高中学生在实习单位因工作受到事故伤害，可以由实习单位和学校按照双方约定，参照《条例》、《办法》和本《细则》规定的标准，由企业给予一次性赔偿。
第三十七条国家机关、事业单位参加工伤保险并缴纳工伤保险费的，可参照《条例》、《办法》和本《细则》执行。
第三十八条本《细则》由市劳动和社会保障行政部门负责解释。
第三十九条本《细则》自2004年8月1日起施行，本市以前规定与本细则不一致的，以本细则为准。
