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浅议孙中山的民主宪政思想
----对当代中国民主政治与国家现代化的启示

李昌庚

[内容摘要] 三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值。虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”和从孙中山思想的本意来评价其民主宪政思想及其意义。
[关 键 词] 三民主义；民主共和；权能区分；五权宪法；以党治国

作为中国民主革命的伟大先行者、也是亚洲第一个共和国奠基人孙中山先生已经离我们远去，但是他的思想却是我们后人的宝贵精神财富，尤其是其民主宪政思想。随着我国市场经济的进一步建立健全，我国加入WTO后的世界一体化进程进一步加快，民主政治建设、法治建设及其国家现代化已经成为我国社会民众的迫切要求，也是社会发展的必然趋势。因此，讨论孙中山的民主宪政思想有着重要的现实意义和启迪功能。
一、三民主义思想
何谓三民主义？孙中山在1923年12月30日关于《国民党奋斗之法宜兼注重宣传不宜专注重军事》演说中，指出，三民主义，简单地说，便是“民有、民治、民享”；详细地说，便是“民族主义、民权主义和民生主义”。很显然，孙中山的三民主义思想深受美国总统林肯思想“of the people, by the people, for the people”的影响。孙中山在中华民国成立后，便提出“建设一世界上最富强最快乐之国家，为民所有，为民所治，为民所享”。[1]并且，他在1921年6月关于《三民主义之具体办法》演说中，也提到“林肯所主张的这民有、民治和民享主义，就是兄弟所主张底民族、民权和民生主义！”此外，孙中山在其后多次演说中均提到“民族、民权和民生”的三民主义与美国总统林肯所说的“民有、民治与民享”的思想相通的基本观点，只不过孙中山结合中国当时一盘散沙、君主专制和民不聊生的国情对林肯思想加以变通形成了“民族、民权和民生”的三民主义。
所谓民族主义，就是指中国国内各民族一律平等，各民族有民族自决的解放权，同时中国需要有一种中华民族的民族正义精神。孙中山在1924年《国民党一大宣言》中指出：“国民党之民族主义，有两方面意义：一则中国民族自求解放；二则中国境内各民族一律平等。”[2]其实，孙中山在革命之前所提倡的民族思想是“驱除鞑驽，恢复中华”。虽然，他的这种思想绝非盲目排满，他指出：“民族主义，并非是遇着不同的人，便要排斥他，更不是要灭尽满洲民族”，“并不是恨满洲人，是恨害汉人的满洲人。”[3]但有一点可以肯定的是，他的这种思想具有一定的狭隘性，以汉人为标准，一定程度上体现了以汉人为中心的大民族主义思想。孙中山在辛亥革命后提出了“汉、满、蒙、回、藏五族共和”的民族思想，孙中山后来进一步把这“五族”概括为广义的中国境内各民族，因此较大程度地体现了族群融合性特点，明显体现了民族思想的进步性。但当时孙中山仍强调中国应该“拿汉族来做个中心”，使满、蒙、回、藏等都来“同化于我”的思想，[4]这种思想仍带有大汉族主义思想，具有一定的局限性。直到后来国民党一大上，孙中山明确提出了“中国境内各民族一律平等”和“中国各民族自求解放”等的观点，从而使孙中山的民族思想愈趋成熟和进步，这也是孙中山民族主义的真正内涵。当然，孙中山在民族联合问题上，主张民族自决权，提出“国民党敢郑重宣言，承认中国以内各民族之自决权，于反对帝国主义及军阀之革命获得胜利后，当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国。”[5]对此，有学者认为孙中山的“民族自决权”思想有一定的进步意义，但同时也给“帝国主义和少数民族分裂主义者以制造民族分裂的借口”。[6]笔者认为有一定的道理，说明孙中山当时并没有完全认清中国特定的国情，但从历史长河来看，“民族自决权”思想体现了历史进步性。不管如何，孙中山的民族思想对于我们解决民族问题和处理民族关系均有一定的借鉴和启迪意义。
所谓民权主义，是指废除君主专制，实现民主共和，建立中华民国；国家的一切权力属于人民。孙中山指出：“专制国以君主为主体，人民皆其奴隶，共和国以人民为主体”，[7]“主权在民，民国之通义”。[8]《国民党一大宣言》中，孙中山进一步阐述了“国民党之民权主义，于间接民权之外，复行直接民权……凡真正反对帝国主义之个人及团体，均得享有一切自由及权利……”。[9]为了保证人民能够行使国家主权，孙中山将国家的政治权力分为“政权”和“治权”，提出了权能区分理论和五权宪法思想（下文将予以阐述），人民享有“政权”的四项直接民权包括选举权、罢免权、创制权和复决权，主要通过国民大会和地方自治来行使。政府的“治权”包括立法权、行政权、司法权、考试权和监察权。由此可见，孙中山的民权主义思想侧重于人民如何参与管理国家事务方面。
所谓民生主义，通俗地讲，是指发展经济，解决人民的经济生活问题，其宗旨就是“富国”和“养民”。孙中山指出：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。”[10]解决民生问题的关键措施在于“平均地权”和“节制资本”。在《国民党一大宣言》中，孙中山指出，“国民党之民生主义，其最要之原则不外二者：一曰平均地权；二曰节制资本。”[11]孙中山在《民生主义》演讲中进一步指出，节制资本的同时，又要发达资本，制造国家资本，振兴实业；平均地权，要求政府照地价收税和照地价收买，最终达到“耕者有其田”。由此可见，孙中山并不同于马克思主义理论中要求以暴力手段推翻资产阶级，将其工厂和资本收归国有。孙中山认为正统的马克思主义者主张通过阶级斗争消灭资本来建立一个均贫富的社会，这应该有一个前提，即像欧美国家那样资本主义已经获得长足的发展。孙中山也不同意正统马克思主义理论中的“剥夺”地主土地的办法。我们认为孙中山的上述思想含有较多的理性精神，体现了历史的进步性，值得我们今人反思与借鉴。
孙中山提出三民主义思想是与当时中国深受满洲贵族专制统治、倍受外国列强欺负和人民生活困难等现实国情有着直接关系，同时又深受近代西方政治文明的影响。三民主义思想后来成为国民党及其中华民国的立党、立国之思想，其后直至今天的台湾政权仍受其影响。关于三民主义思想的发展，我国大陆官方及其学者提出了旧三民主义和新三民主义的观点。对此，我国台湾学者不予认可。但有一点共识，即孙中山的三民主义思想随着革命形势的变化和政治实践而不断地修正与发展。我们认为，评价一种思想或主义，要避免意识形态或既得利益集团的不当影响。我们应当承认，尽管孙中山后来尤其晚年受到苏俄和中国共产党的影响，也赋予了三民主义一些新的内涵，但三民主义毕竟不同于马克思主义理论以及相应的社会主义和共产主义。孙中山指出：“中国同俄国的国情彼此向为不相同，所以制度也不能相同”，“中国将来是三民主义和五权宪法制度”。[12]而且，我们也必须承认，尽管三民主义自身受当时条件所限仍存在一些缺陷与不足，但在许多方面还是富有理性精神的，反映了客观经济规律和社会发展趋势。认识到这些要点，对于我们把握今天中国市场取向的改革以及孙中山在我国民主政治运动中的历史地位是至为重要的。如果说我们今天的改革是中国共产党人对其理论不断修正与反思的过程，那么在这过程中，孙中山的三民主义思想应当给予我们一些启发与思考。
二、民主共和与立宪观
在20世纪初期，关于中国选择什么样的发展道路问题，出现了君主立宪制的改良派和民主共和制的革命派的论战。孙中山则主张推翻满清政府，建立民主共和国。孙中山的民主共和思想是随着三民主义中的民权主义思想的形成而最终确立的，他的这种思想既与西方共和主义的传统存在某种联系，同时又受到中国传统儒家思想的影响，其“共和”观强调“天下为公”和“道德建设”。受其影响，孙中山在共和国的制度设计中又存在一些缺陷与不足，尽管强调权力的分工，但其相互制衡功能远远不足；而且渗透了“先知先觉”的贤人政治思想，尽管他认为这是阶段性的。
在孙中山的影响下，1911年的辛亥革命建立了当时亚洲第一个共和国。它的意义不仅仅在于推翻满清封建专制统治，而且使民主共和的理念真正付诸实施。孙中山指出：“现在民国的天下，是人民公有的天下，国家是人民公有的国家。帝国是皇帝一个人作主的，民国是人民当家作主的。”[13]因此，孙中山始终没有把国家理论转变为阶级国家论，这大概与他奉行“天下为公”的“共和”思想有关。“共和”的内涵在于将共和国的国家视为不同的阶层和利益集团的公共载体，而非专属于个别利益集团或个人；共和国的国家谋求社会的整体利益，而非个别利益集团或政党的特殊利益。“民主共和”的本质就在于承认社会有种种利益差别及其不同阶层或利益集团分野的前提下，对任何单独的阶层或利益集团绝对政治权利的否定。如果就此意义理解，孙中山的民主共和观的意义不仅在于建立中华民国，更在于使长期遭受封建专制统治的中国接受民主共和观念的洗礼，从而对中国民主政治运动及其国家现代化产生深远影响。这对于我们今天的“共和国”在进行民主政治建设和国家现代化过程中仍具有重要的启迪意义。
与“民主共和”相伴随的便是“立宪”政体。共和国的根基在于以宪法为核心的法律体系的保障，此乃宪政。对此，孙中山早就认识到。早在1897年，孙中山与日本人宫崎寅藏等人的交谈中，就提出：“要在革命之后约法三章”。中华民国成立后，孙中山即要求制定了《中华民国临时约法》。尽管《临时约法》由于受到种种因素影响，当初并没有完全体现孙中山的思想，但要求一国要有一部根本大法的思想则是很显然的。孙中山特别强调民主宪政的共和国社会中，宪法的重要性，他指出，“宪法者，国家之构成法，亦即人民权利之保障书也。”[14]并指出，“治国首在纲常”，“今者，正式国会、正式政府成立之期不远，尤不能不细心研究，冀产出一最良之宪法，以为立国之根本。”[15]同时，他还指出，“中华民国必有好宪法，始能使国家前途发展，否则将陷国家于危险之域。”[16]等等。为此，孙中山提出了权能区分理论和五权宪法思想，尽管其存在一定的缺陷与不足（下文将予以阐述），但足以说明孙中山对宪法的高度重视以及宪法在民主共和国中的重要性。尽管民国初期的立宪努力由于种种思索未能成功，但这种立宪思想及其制度设计以防止袁世凯等人的专制倾向的做法则是非常宝贵的。这一点对于我们今天仍不失有借鉴意义。
三、权能区分理论和五权宪法思想
1、权能区分理论
立宪主义者一般均主张一种有限政府论，、反对全能政府观。但孙中山却提出了一个“万能政府”论。之所以如此，一方面孙中山受到中国传统儒家民本主义思想和以德国为代表的19世纪的国家主义思想的影响，希望组建一个由“专门家”管理的“万能政府”；另一方面，孙中山又认识到当时中国国情，即中国一盘散沙，军阀混战，缺乏强有力的中央政府，倍受外国列强压迫，民不聊生等。因此，孙中山认为应当建立一个强有力的中央政府，才能摆脱中国弱后的现状。孙中山指出：“假设在世界上的最大国家之内，建设一个极强有力的政府，那么，这个国家岂不是驾乎各国之上的国家，这个政府岂不是无敌于天下的政府？”[17]
当然，孙中山也认识到，“万能政府”论与当时流行的主流观点“有限政府”论相冲突，也意识到“万能政府”论有可能出现消极现象，即政府无法被人民控制。为此，孙中山在1924年的三民主义演讲中明确提出了“权能区分”理论，他指出，“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事便是政治。”[18]孙中山把“政治权力”分为“政权”和“治权”，“政权”由人民行使，而“治权”则由政府（专门家或贤人）行使，实行“权”与“能”的分开。孙中山认为，要利用有本领的专门家管理公共事务，就不能限制他们，否则容易出现“政府无能”的问题；人民掌握“政权”主要通过国民大会和地方自治来行使直接民权，包括创制权、复决权、选举权和罢免权，以此来控制政府的“权”。孙中山认为，“权能区分”理论既能够保障政府的“能”，又能够确保人民通过四项直接民权控制政府的“权”。
“权能区分”理论是孙中山民主宪政思想的重要内容。孙中山认识到了中国当时“政府无能”和“一盘散沙”的现状，思考如何改变其现状，强化政府力量，同时又思考人民如何管理和控制国家政权的问题，应当说这种探索精神是极其难能可贵的。但“权贵能区分”理论也存在一些缺陷与不足，主要表现在两个方面：一是限定了人民行使“政权”的条件，即只要政府是“为人民谋幸福的”，人民就不要限制它。但问题是如何判断政府是“为人民谋幸福的”？又由谁判断？对此，该理论并没有作出明确的回答。二是如同孙中山所言，“权能区分“理论就像”刘阿斗和诸葛亮“的先例，即把人民比做阿斗，政府比做诸葛亮，很显然这是儒家思想“贤人政治”的继承与延续，强调了“公仆”道德的重要性。对此，有学者评论到，“权在民众，能在政府，把民众比做刘阿斗，把政府比做诸葛亮，叫人民把一切的权都交给政府，这是中国历史传下的选贤与能的政治思想之新修正。”[19]
2、五权宪法思想
1906年11月15日，孙中山在同俄国人该鲁学尼交谈中，第一次提出了五权宪法思想。他指出，“希望在中国实施的共和政治，是除立法、司法、行政三权外还有考选权和纠察权的五权分立的共和政治。”之所以如此，旨在纠正西方代议民主制的弊端。孙中山认为“三权分立”模式也有缺陷，一切官员由选举和任命产生，在政党控制议会的情况下，难以产生称职的“公仆”，故考选权应独立出来；监督权归属议会，则容易造成议会独裁，以此要挟政府，导致政府效率低下；要么议会太弱小，无法行使监督权，故纠察权应独立出来。后来，他将“考选权”和“纠察权”改为“考试权”和“监察权”。直至1924年孙中山明确提出“权能区分”理论后，五权宪法思想最终得以完备。孙中山的五权宪法思想是在借鉴西方国家“三权分立”的基础上，学习并借鉴了中国历史上的科举考试制度和监察制度，这是孙中山制宪思想的一大特色。
根据“权能区分”理论，国家“政治权力”分为“政权”和“治权”。“治权”由政府行使，在“治权”内又分为五权，即立法权、司法权、行政权、考试权和监察权。同时，这五权是一种分工、相互独立以及相互合作的关系。孙中山指出：“把全国的宪法分作立法、司法、行政、弹劾、考试五个权，每个权都是独立的……”。[20]孙中山认为，政府的五个治权是五个做工的门径，但分工之后，还要有合作，才能实现整体的目标。因此，孙中山的五权宪法思想虽然借鉴了西方国家的“三权分立”模式，但又不同于“三权分立”的分权制衡机制。五权宪法思想实际上是“权能区分”理论的延伸，是在“政权”的前提下的“治权”范畴下的五权，虽然强调五权的分工与独立，但缺乏相互制衡的机制，其目的是为了避免“政府无能”，造就“万能政府”。
孙中山的五权宪法思想及其国民大会理论应当说是在借鉴西方国家民主政治文明结果的基础上，结合中国国情的一大创举，这是孙中山民主宪政思想的核心所在。孙中山将直接民权引入民主宪政体制的构想是有一定价值的，并且相应的地方自治理论在处理中央核武器地方关系方面仍对我们今天有一定的借鉴意义。此外，五权的分工与相互独立思想对于民主政治建设仍具有重要的启迪意义。但我们必须认识到，五权宪法思想并非是一个完整科学的理论体系，可操作性不强，它还有一些缺陷与不足，主要体现在如下几个方面：一是权力划分的科学性问题，“政权”与“治权”的划分以及“治权”中五权的划分都有待于实践进一步检验。立法权与国民大会的关系、五权与国民大会的关系、监察权独立出来是否合理等等都有待于进一步探讨。二是权力之间缺乏相互制衡机制。在“全民政治”模式的设计下，导致权力配置不合理，过分强调权力的纵向配置，渗透了贤人政治思想，而权力的横向配置不足，容易使五权的分工与独立受到影响，并容易使处于看似权力顶峰的国民大会形同虚设，人民通过国民大会和地方自治行使直接民权流于形式。三是五权宪法思想及其三民主义思想实践过程中，虽然明确了分权、民主与法治的价值目标，但在手段上却一定程度上存在着集权、独裁与人治的色彩。[21]这很显然是源于孙中山的“以党治国”思想（下文将阐述），并受制于当时中国特定的环境，希望以超常规的手段推行其三民主义及其五权宪法思想。上述缺陷也给我们后人一定程度上带来了消极影响，应当予以反思。
无论“权能区分”理论还是五权宪法思想，虽然存在一些缺陷与不足，但这是包括孙中山在内的当时中国有识之士探索中国民主政治道路过程中的必然反映。这是当时整个中国对新式民主政治制度不熟悉的真实写照。对于孙中山而言，在当时中国的语境下，能够在西方政治文明的基础上，结合中国当时特定的国情，提出上述理论，已经实属难能可贵，不愧为中国民主革命的先行者，这种创新精神永远是我们的一笔宝贵精神财富。
四、“以党治国”思想
民主宪政中还有一项重要内容便是政党制度。近代意义上的政党是代议民主制的产物。孙中山的政党思想经历了极其复杂的演变过程。最初，孙中山竭力反对政党政治，反对将同盟会改组为公开政党，这不仅是因为孙中山认识到西方政党政治中的一些流弊，以及对中国当时国情认识的不足，同时也与他当时竭力主张总统制而反对代议内阁制有关。后来，袁世凯继任中华民国临时大总统，为了钳制袁世凯等军阀政客，孙中山转而赞同政党政治，并以此基础组建了国民党，极力推崇英美的两党制，以政党代议内阁制制衡总统。孙中山指出，“政府之进步，在两党之切磋，一党之专政，于君主之专制，其弊正复相等。”[22]然而，宋教仁被刺、国会解散、张勋复辟以及段祺瑞破坏约法等，尤其二次革命的失败，使孙中山 认识到政党政治在当时中国难以行得通。再加上苏俄革命的成功，使孙中山的政党思想发生了根本性转变，提出了“以党治国”思想。孙中山明确主张“此后欲以党治国，应效法俄人。”[23]
孙中山“以党治国”思想的本意在于考虑当时特定中国国情，避免中国一盘散沙，以保证三民主义思想的实现。孙中山指出，“以党治国并不是用本党的党员治国，是用本党的主义治国。”[24]为了实现三民主义，孙中山认为就必须要有坚强的组织和纪律。三民主义目标成功后，“以党治国”思想的最终目标还是要把政权交还给人民。这便是孙中山“以党治国”思想的内涵。为此，孙中山提出了“革命程序论”，由“军法→约法→宪法”三个阶段进一步明确为“军政→训政→宪政”的三个阶段。“以党治国”思想是“军政和训政”过程中考虑到民众素质低下等当时中国国情所经历的阶段，其最终目标是实现三民主义，推行宪政。在孙中山眼里，“以党治国”思想的“党”已经不是政党政治中的“党”，而是“先知先觉”的“革命党”。这一点实际上在“权能区分”理论和五权宪法思想中均得以体现。当然，孙中山把国民党比做“先知先觉”的“革命党”，这本身就是贤人政治思想的反映，存在着假设前提的缺陷。因此，孙中山已经认识到中国当时国情，希望分阶段完成民主政治建设，但在实践中容易产生以党代政、党政不分和一党专政的现象。对此，孙中山已经注意到这个问题，也认识到一党专政容易带来党员入党动机不良有违“先知先觉”的“革命党”问题，但他尚未充分实践其三民主义来解决此问题时，他就已经过早离开我们。以至于后来“党化国家”如此强烈，是孙中山始料不及的。孙中山的“以党治国”思想后来对国民党以及中国共产党在治党、治国和治军等方面均产生了很大的影响。[25]
尽管孙中山的“以党治国”思想存在着严重的不良影响，但我们必须从孙中山思想的本意来评价“以党治国”思想及其意义。首先，孙中山结合当时中国特定的国情，提出了革命程序论，“以党治国”思想是其阶段性的产物；其次，“以党治国”思想的本意在于推行三民主义，最终目标实行宪政。我们只有完整把握“以党治国”思想的内涵，才能给予我们正确的启迪，否则教条化地运用这种思想只会让我们陷入危险境地。这应当引起我们足够的警惕！
综观孙中山的民主宪政思想，虽然“权能区分”理论、五权宪法和“以党治国”思想存在一些缺陷与不足，但其最终目标都是为了实现其三民主义，建立民主共和及其立宪政体。三民主义是孙中山在吸收西方国家政治文明的基础上，结合中国当时特定国情而提出的，尽管有些不足，但仍存在许多理性的价值值得我们学习与借鉴，并足以让我们反思。难能可贵的是，作为长期接受西方文化教育并受西方文化影响最深的近现代政治家，孙中山从最初的崇拜西方文明，到后来结合中国国情、注重中西融合去思考中国的问题。孙中山批评了那种“不研究中国历史风俗民情，奉欧美至上”的错误倾向，并指出“吾人采取外国良法，对于本国优点亦殊不可抛弃。”[26]更为难能可贵的是，孙中山注意到中国民众素质低下，但并没有因此而主张剥夺民众的民主权利。孙中山认为，“这个过渡时期不同于梁启超的开明专制，不能借口民众的智识低下，就拒绝给予他主人的地位。既承认其主人的地位，也考虑到其智识低下的现状……应有良师益友以教之。”[27]孙中山的这种思想火花对于我们今天仍有很强的启迪意义，尤其对于农村地区的政治、经济改革。当然，孙中山在中西融合、把握中国国情方面仍有不足，在某些方面过分受制于中国传统儒家思想的影响，以及当时诸多现实条件的顾虑而迁就所谓的国情（他担心他的长期国外生活的背景容易被人作为攻击他不顾国情的借口），从而导致孙中山的民主宪政思想存在诸多缺陷，这是当时中国刚刚摆脱封建帝国而对民主政治制度不熟悉状况下的必然反映，乃是民主政治探索过程中的情理之中。我们必须从如同孙中山所言的基于中国国情的“过渡时期”去评价孙中山的民主宪政思想。不管如何，孙中山的民主宪政思想都是一笔宝贵的精神财富，对于我们今天加强民主政治建设、法治建设以及国家现代化过程中都有重要的启迪意义和借鉴价值。然而，令人遗憾的是，由于受诸多因素影响，我们在缅怀孙中山先生时常常并没有真正把握孙中山民主宪政思想的内涵。这应当引起我们足够的重视与反思。
参考文献：
[1][4][20]《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第90、474、509--510页。
[2] [5]《孙中山选集》下卷[M]，北京：人民出版社1981年版，第591、592页。
[3]《孙中山选集》[M]上卷[M]，北京：人民出版社1981年版，第74页。
[6][21] 徐方平、郭劲松主编：《现代化视野下的孙中山研究》[M]，崇文书局2005年版，第185、273--281页。
[7]《孙中山全集》第2卷[M]，北京：中华书局1982年版，第451页。
[8] [15][16][26]《孙中山全集》3卷[M]，北京：中华书局1985年版，第412、2、5、332页。
[9][11][17] [18] 《孙中山全集》第9卷[M]，北京：中华书局1986年版，第118—120、346—347、254页。
[10] 曹锦清编：《民权与国族---孙中山文选》[M]，上海：远东出版社1994年版，第168页。
[12] 吴湘清编写：《孙逸仙先生传》[M]，台湾：远东图书公司1984年增编版，第1737页。
[13]《孙中山全集》第6卷[M]，北京：中华书局1986年版，第2页。
[14]《〈中华民国宪法史〉前编序》，《孙中山全集》第5卷[M]，北京：中华书局1985年版，第319页。
[19] 钱穆著：《中国历史精神》[M]，台北：国民出版社，民国四十三年版，第9页。
[22]《孙中山集外集》[M]，上海：人民出版社1990年版，第74页。
[23] [24]《孙中山全集》第8卷[M]，北京：中华书局1986年版，第286、282页。
[25] 王业兴著：《孙中山与中国近代化研究》[M]，人民出版社2005年版，第149--150页。
甘肃省金昌市人民政府


金昌市人民政府关于印发金昌市建设用地审核审批暂行规定的通知
金政发〔2008〕59号



永昌县、金川区人民政府，市政府各部门、各单位，驻金各单位：
　　《金昌市建设用地审核审批暂行规定》已经市政府第二十一次常务会议研究通过，现予印发，请认真贯彻执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○八年九月十八日　　　　


　　　　　　　　　　　　金昌市建设用地审核审批暂行规定

　　第一条　 为坚持政府集中统一审批土地，规范建设用地审核审批工作，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《甘肃省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《甘肃省人民政府关于深化改革严格土地管理的意见》，制定本规定。
　　第二条　金昌市境内由市政府批准、上报省政府批准、转报国务院批准的建设用地适用本规定。
　　第三条　下列建设用地需报市政府批准：
　　（一）在土地利用总体规划确定的市区城市建设用地范围内具体建设项目使用国有土地的；
　　（二）在土地利用总体规划确定的城市（镇）建设用地范围外单独选址建设项目占用国有未利用地70公顷以下的，法律法规规定需报国务院批准的除外；
　　（三）在金川区土地利用总体规划确定的城镇、集镇建设用地范围内使用国有土地应以有偿出让方式供地的；
　　（四）在金川区行政区域内以划拨方式取得的国有土地使用权的出让、转让、作价出资（入股）、租赁等；
　　（五）在乡（镇）土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地，涉及农用地转为建设用地的；
　　（六）乡镇企业用地1公顷以上2公顷以下，乡村公共设施、公益事业用地1.5公顷以上3公顷以下的具体建设项目用地。
　　第四条　下列建设用地由市政府审核、上报省政府批准或转报国务院批准：
　　（一）国务院批准的建设项目和省政府批准的道路、管线工程、大型基础设施建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地，由市政府审核逐级上报国务院批准；除此外的其他建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地，由市政府审核报省政府批准。
　　（二）征收基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷，其他土地超过70公顷的，由市政府审核逐级上报国务院批准；征收上述数额以下的土地，由市政府审核报省政府批准。
　　（三）国家重点建设项目，军事设施和跨省、自治区行政区域的建设项目以及国务院规定的其他建设项目用地占用土地利用总体规划确定的国有未利用地的，由市政府审核逐级上报国务院批准；除此外单独选址建设项目占用土地利用总体规划确定的国有未利用地70公顷以上的，由市政府审核报省政府批准。
　　（四）在土地利用总体规划确定的市区、永昌县城城市建设用地范围内，为实施城市规划涉及农用地转为建设用地的，由市政府审核报省政府批准。
　　（五）乡镇企业用地2公顷以上，乡村公共设施、公益事业用地3公顷以上的具体建设项目用地，由市政府审核报省政府批准。
　　第五条　 市政府审核审批的建设用地，由市国土资源局进行审查，提出审查意见后上报市政府审核审批。
　　（一）县、区人民政府上报的建设用地，需将建设用地请示和报批资料、图件报送到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口，由市国土资源局进行审查。
　　（二）在土地利用总体规划确定的市区城市建设用地范围内具体建设项目使用国有土地的，由用地单位提出用地申请，到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口申报用地报批资料、图件，经窗口受理后由市国土资源局进行审查。涉及农用地转为建设用地和征收集体土地的，由金川区人民政府按城市分批次建设用地报批程序，逐级上报省政府批准农用地转为建设用地和征收集体土地手续后，再按具体建设项目用地审批程序，由用地单位到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口申报用地报批资料、图件。
　　（三）在市区城市规划区范围内以划拨方式取得的国有土地使用权申请出让、转让、作价出资（入股）、租赁等的，由当事人到金昌市行政审批服务中心市国土资源局窗口报送报批资料，市国土资源局对报批资料进行审查。
　　（四）市国土资源局在对建设用地报批资料审查中，如需征求市政府有关部门意见的，市政府有关部门自收到市国土资源局的征求意见函之日起7个工作日内，应将意见书面反馈市国土资源局。逾期未反馈意见又未说明情况的，按无意见处理。如市政府有关部门提出不同意见，由市国土资源局负责协调。
　　（五）在综合市政府有关部门意见的基础上，市国土资源局采取内部集体会审的办法，依据国家土地管理法律、法规和有关规定对建设用地进行审查，提出审查意见。对建议上报市政府审核审批的，形成审查报告，呈报市政府审核审批；对不予审批的，由市国土资源局行文将建设用地请示退回报文的县、区人民政府或具体建设项目的用地申请单位。
　　（六）市国土资源局对窗口受理的建设用地报批材料进行审查，认为资料不齐全或内容不符合要求的，应通知申报单位（个人）限期补报，逾期不能补充完善或不能说明原因的，可以将建设用地请示和报批资料退回。
　　第六条　市国土资源局审查建设用地，应坚持以下原则：
　　（一）切实保护耕地资源，保证国家建设用地。
　　（二）保护和改善生态环境，保障土地资源的可持续利用。
　　（三）占用耕地与补充耕地相平衡。
　　（四）依法、科学、集约、规范用地。
　　（五）严格办事程序，提高工作效率。
　　第七条　市国土资源局对申报的建设用地，重点审查以下内容：
　　（一）建设用地是否在需报市政府审核审批的范围之内。
　　（二）建设项目前期工作是否执行了国家规定的有关建设程序。
　　（三）建设用地是否在项目可行性研究阶段或项目审批、核准、备案前经过预审。
　　（四）建设用地是否符合当地土地利用总体规划，是否列入土地利用年度计划。
　　（五）在市区城市规划区内的，是否符合金昌市城市总体规划。
　　（六）建设项目是否符合国家有关产业政策，是否属于国家限制供地或禁止供地目录内的项目。
　　（七）农用地转用、补充耕地、征收土地和供地方案是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。
　　（八）用地面积是否符合国家规定的建设用地定额指标。
　　（九）补充耕地措施是否已经落实或能够落实。
　　（十）土地权属、地类、面积是否清楚、准确。
　　（十一）建设项目选址是否压覆重要矿床。
　　（十二）建设用地位于地质灾害易发区的，是否提供了地质灾害危险性评估报告。
　　（十三）占用林地是否已经林业主管部门审核同意。
　　（十四）存在违法用地行为的，是否已依法查处。
　　（十五）其他内容是否符合国家法律、法规的规定和有关政策。
　　第八条　市国土资源局对建设用地报批材料进行全面审查。对符合要求的报批材料，提出审查意见，按程序提交市政府常务会议审核审批。
　　第九条　对国家土地管理法律法规和政策明确规定必须实行招标、拍卖或挂牌方式出让的商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地和工业项目用地，经市政府常务会议研究同意后，提交金昌市国有土地使用权招标拍卖挂牌出让委员会审定具体出让方案，市国土资源局组织实施。
　　第十条　建设用地经市政府常务会议研究，同意批准建设用地的，由市国土资源局负责办理手续，批复县、区人民政府或具体建设用地单位（个人）；同意上报省政府审核审批建设用地的，由市政府上报省政府。
　　第十一条　本规定由金昌市国土资源局负责解释。
　　第十二条　本规定自印发之日起三十日后施行。